2006年9月财政部综合司在德国举办了“财政政策管理培训班”，考察分析了欧盟财政政策管理实践情况。欧盟自统一货币以来，各成员国更加注重发挥财政政策对经济的调控作用，但近年来实施的扩张性财政政策也使不少成员国屡屡突破欧盟财政规则统一规定的赤字率和债务率警戒线，经多次协商形成的改革方案仍有不少争议，使欧盟财政政策管理陷入一个十分棘手的境地。欧盟财政规则面临的挑战，以及揭示出来的深层次矛盾和问题，对我们完善财政政策调控体系具有重要的借鉴意义。

　　一、欧盟财政规则的内容特征及实施情况

　　（一）欧盟财政规则的内容特征

　　20世纪90年代初，欧共体（欧盟的前身）将成立欧洲经济货币联盟提上议事日程时，各成员国就意识到，在单一货币条件下，为了维护整个联盟范围内的金融和宏观经济稳定，必须在联盟层面上制定一个超国家的财政政策框架。为此，1993年正式生效的《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）首次明确规定，成员国财政赤字与GDP之比（即赤字率）不能超过3%、政府债务总额与GDP之比（即债务率）不得超过60%。1997年开始执行的《稳定与增长公约》（以下简称《公约》）又进一步强化对欧盟成员国的财政约束,不仅重申了财政预算赤字标准，而且明确了成员国突破警戒线后的惩罚条款。人们通常所说的欧盟财政规则，就是指欧盟通过《马约》和《公约》确立的，以赤字率低于3%、债务率低于60%为主要内容的财政约束及相关规定。从总体上看，欧盟财政规则主要有以下几个特征：

　　1、欧盟财政规则是为了配合单一货币推出制定的，而不是主要出于财政经济稳定运行的考虑。欧盟各成员国财政经济状况及面临的问题存在不少差异，而推出的单一货币和实行的统一货币政策，则要求成员国的经济运行具有高度的一致性，其中赤字率和债务率的约束规定是重要的组成部分。因此，当时确立的欧盟财政规则，只是在20世纪90年代中期特定的经济背景下，为了配合单一货币的推出而对成员国提出的具体要求，并不是出于确保成员国财政经济稳定运行的初衷。

　　2、欧盟财政规则的上限规定是经济处于上升期各成员国能够接受的谈判结果，而不是经过严格科学的测算得出的。在酝酿财政规则草案时，作为欧洲经济领跑者的德国，出于当时经济状况比较乐观的考虑，提出欧盟成员国的赤字率不得超过1%和债务率不得超过50%的要求，但这一苛刻条件立即遭到了以法国为首的其他成员国的极力反对。此后，经过近一年的谈判，由于当时欧洲整体经济正处在上升期，各成员国面对较为有利的经济形势有望降低赤字率和债务率，所以能够最终达成协议，并将这两个控制指标分别定为3%和60%。从这个意义上讲，欧盟财政规则只是在当时经济背景下能够为各成员国所接受的政治协议。就连欧盟经济财政委员会和法国财政部的官员也承认，这是欧盟成员国政治妥协的产物，并不是经过科学论证测算出来的预警指标。

　　3、赤字率指标的约束力较强，债务率指标的强制性相对较弱。欧盟财政规则虽然包括赤字率和债务率两大控制指标，但由于赤字率直接反映即期财政运行状况，影响着宏观经济的稳定性。因此，无论是从规则定义还是从惩罚程序看，赤字率指标对成员国具有强制约束力。《马约》中规定，如果赤字率和债务率都有显著下降，允许成员国债务率略高于控制标准。事实上也是如此，早在1997年《公约》生效时，比利时公共债务率曾高达122%，2002年该国债务率也高于100%，但由于该国赤字率连续几年一直低于3%，债务率也呈下降趋势。为此，欧盟既没有向比利时提出警告，也没有启动惩罚程序。

　　（二）欧盟财政规则的实施情况

　　欧盟财政规则在执行的最初几年间收到了较好效果，大部分成员国都将赤字率和债务率控制在警戒线之内，为实行单一货币、保持币值和金融稳定发挥了重要作用。但是，本世纪初以来欧盟经济增长陷入低迷后，各成员国为刺激消费和投资、鼓励出口，纷纷实行了减税、扩大公共支出等扩张性财政政策，经济得以复苏并开始呈现较快增长势头。同时，不少成员国财政运行也趋于吃紧，赤字逐年增加和债务不断累积，相继突破了欧盟财政规则确立的警戒线。