1月5日，由政府采购信息报、政府采购信息网联合举办的“12届全国政府采购集采年会”在北京召开。本次年会别出心裁，特设采购人、采购机构、高校机构三个分论坛。中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）综合监管处副处长姜欣在采购机构分论坛上，介绍该中心内控建设情况，分享内控建设经验。
 

中央国家机关政府采购中心综合监管处副处长姜欣

 

　　内控建设源自于企业，在国外已经有几十年近百年的发展历史，目前已经形成了比较成熟的体系。相关的模型、框架、系统、工具，无论是在理论研究还是在实践方面都有比较成熟的经验。国内的企业在内控管理、内控建设方面也基本沿用国外的理论和实践经验。我国的行政事业单位的内控建设与内控管理，起步是比较晚的。但是有后发者优势，企业的经验、做法值得我们借鉴，这些经验做法可以使我们少走弯路。然而行政事业单位与企业是有区别的，内控建设、内部管理有自己的特点。

 

　　我国行政事业单位内控建设有四个规范性文件作为依据。其一，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）对内控定义、原则、目标、方法等进行明确。同时将内部控制划分为单位层面和业务层面、评价与监督。此项文件国家机关事务管理局参与论证。

 

　　其二，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权利集中的部门和岗位明确了需要在流程控制方面采取一定的措施。如实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

 

　　其三，《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）对内控的基本原则、总体目标、主要任务、保障措施做了进一步的明确。

 

　　其四，《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号），明确基本原则、主要目标、主要任务（落实主体责任、明确重点任务）、主要措施、保障措施。此文件与政府采购密切相关，争议性最强。国采中心参与前期起草工作，这体现了国采中心对内控建设经验总结、看法以及对将来发展的期待。

 

　　什么是内控？《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中定义内控是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。这一定义有几个关键词，一个是措施、手段，另一个是目标、目的。措施、手段就是通过制定制度，实施措施和实行程序。目标、目的是对经济活动的风险进行管控。可以理解为决策有依据，执行有标准，结果有评价；事前有计划，事中有监控，事后有检查；分权分级，相互制衡，上下监督，定期报告，及时更正；如果把单位比作个体的人，内控更像是个体人的自我管理，自律行为。

 

　　控制是管理学的概念，也是管理的一部分。内部控制是单位内部自己的控制。对于单位来说是单位自律行为。遵守法律法规、坚守职业道德和操守，有能胜任本质工作的能力，这是个人自律行为的体现。对应到单位自律，体现为在法律法规的框架下，正常地开展各项业务、履行各自职能。

 

　　任何一个单位都有管理办法、操作规程等制度，还有很多国家层面的法律法规。法律法规、规章制度、操作规程、管理办法如果能够很好地落实，就能达到控制的目标，那么，为什么还要做内控制度建设？

 

　　内控不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，是现有制度规则化、程序化、系统化，是在现有规章制度融合的基础上的提升，将分散的管理制度有机地连接起来，整合成一体，形成一张网。

 

　　“我个人的理解，内控制度是高于现有制度的制度。”姜欣如是说。比如体系是系统的系统，内控制度、内控管理是对现有制度的有机整合，形成合力，提升风险防控能力，提高效率。

 

　　内控目标是什么？《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）规定内控的目标是对经济活动的风险进行管控。结合到实际工作当中，经济活动风险表面上理解为我们各单位业务工作、职能的形式存在的风险。现有形势下，业务风险只是现有的一部分，还有廉政风险。这些风险防控都是我们廉政建设的目标、内控的对象。两者的管理可以说是你中有我，我中有你。廉政风险可以理解为主观的故意，业务风险可以理解为客观的失职。业务风险由于能力不足、态度不端正，无心引起的，对失职本人是没有任何好处的。而廉政风险本人没有被发现，当事人是有利可图的。因此，内控要双管齐下，抓好这两方面。

 

　　国采中心从2012年以来做了很多工作都是与内控建设息息相关的。

 

　　国采中心在内控制度方面的建设。一是起草制定《贯彻落实中央八项规定的十项禁止》。涵盖的范围广，不仅仅是日常的业务工作。比如，禁止超标准使用、占用办公用房，是八项规定的精神之一。而业务方面的规定有禁止干预、影响招投标活动，禁止私自与采购人、供应商接触等。这些规定如果在早几年放在一块可能会感到奇怪，但是现在情况下看是不奇怪的。廉政风险防控与业务风险防控是我中有你，你中有我，是相互影响的。

 

　　二是修订《采购业务廉政风险点及防控措施》。每年国采中心都会对采购业务廉政风险点及防控措施，2015年对《采购业务廉政风险点及防控措施》进行了修订。将采购业务分为11个环节，寻找出了40个风险点，并提出了46项应对的措施。从确定采购需求和采购方式到编制采购文件到专家抽取(含论证/评审/质疑复核)以及网上竞价等特殊的采购方式这些环节进行细化分析，这也满足了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中要求各单位对自己存在的风险进行评估的规定，风险就是对采购业务的评估。40个风险点有廉政风险和业务风险，廉政风险、业务风险的称呼是国采中心自己的看法，有不认同的也可以共同进行探讨。

 

　　三是制定《责任追究办法》。结合采购业务，建立中心“3+6+9”责任体系，划定采购全流程、各环节责任主体，明晰权责事项，护航廉洁采购。诫勉、通报批评、组织处理、纪律处分、违法处理。主要是为了抓住制度执行的牛鼻子，制度能不能落实，制度与制度之间有没有影响，为此进行澄清梳理，保障基本制度的执行。起到了督促牵引中心各项制度的落实；明确了采购业务工作和管理保障工作中失职的16种具体追责情形，规定了5种追责方式。包括谈话、党纪处理等，与现有的党员监督管理条例紧密结合，将不同方向、层面的制度融合在一起。

 

　　四是制定《重要项目集体决策制》。将金额大或特殊的项目称为重要项目。平时的采购项目由处里领导确定是否受理、开标等。当项目金额达到一定金额，如500万-3000万需要由分管的副主任确定是否受理、开标等，3000万以上的项目必须要提交中心主任办公会，分析风险点。

 

　　五是制定《采购业务月报制度》。对每个月在运行项目、已办结项目、接受委托项目、质疑投诉项目、废标项目统计分析。分析办理周期、数量等，并且抽取一定比例的项目进行检查，检查采购文件的编制、评审材料的完整性、规范性等与业务工作相关的方方面面。这实际上是一种事后监督，事后监督的好处在于有充分的时间分析项目的风险，是否存在问题。同时将问题反馈到相关业务处室，以供在下一项目中借鉴经验。目前，该制度从2015年1月至2016年1月已经执行整整一年，每月出一份月报，将相关问题反映到相关处室、相关经办人。在内部看来该制度是一个吹毛求疵的过程，项目已经完成再找问题看起来有些不近人情。特别是我们的检查特别严格、细致，细致到每一个标点符号、表格格式。要求在下一次采购工作中不发生，一年下来总体反映良好，对采购工作起到很大的促进作用。

 

　　以上是国采中心内控制度方面的建设，和现有的很多制度是息息相关的，如开评标、非招标方式操作流程规定（单一来源、网上竞价）等。当出现问题，该用哪一个规定处理就用哪些规定处理。

 

　　国采中心还有以下几个方面加强内控方面的具体举措，也是对上述制度的具体落实。

 

　　一是建立“共产党员+”护航廉洁采购平台。是加强内部文化建设，也是加强党风廉政建设的举措。包括政治品格（对党忠诚有信仰）、业务能力（行家里手有本领）、学习意识（与时俱进有知识）、创新发展（引领发展有动力）、遵纪守法（廉洁采购有红线）等几个方面。就是将涉及到个人发展、业务发展、业务工作的几个方面都凝聚在“共产党员+”平台之上。弘扬正能量，用单位文化激励单位同志。

 

　　二是岗位分离、前后段分离。五个“分离”，即编制采购文件与审核采购文件分离、标前人员与开标人员分离、评审专家抽取与使用分离、评标组织人员与履约监管人员分离、招标采购与质疑投诉处理分离，形成了相互协调、相互制约、相互监督的工作机制，有效地防范一些风险。2012年，国采中心成立评审处，将所有项目的评审工作交由评审处进行，也就是前段标书制作，与后段评审完全分离。2015年，将综合业务处与监管处合并成立了综合监管处。同时，新增了采购业务四处，单独处理委托的IT信息化项目。这都是为了实现岗位分离、风险防控，对采购业务实行平行的监管，更客观、全面地审视采购流程是否合法合规。

 

　　三是签订廉洁从政承诺书。每年新入职人员及领导班子需要签订。

 

　　四是优化业务流程。业务流程不科学、不合理也会引发廉政风险。为此，结合业务工作需要及时优化改善业务流程，堵塞漏洞、提高效率。

 

　　五是信息化手段建设。计算机可以是复杂的工作简单化，简单的工作实现自动化。从内控管理角度看，可以最大限度地排除人为因素的干扰。整个业务流程实施信息化，层层把关，只能做权限允许外围内的工作。2015年年初，国采中心设计开发全流程电子化招投标系统，推进无纸化办公。从项目委托开始到编制标书、开标评标等全部实现电子化。目前，国采中心所有单独委托的信息类的项目，全部走电子辅助系统。

 

　　六是信息公开与监督。信息公开是《政府采购法》、《政府采购法实施条例》要求的发展方向。在目前的执行过程中受到很多的限制，包括公开涉及到的监督。同时内部管理也强调公开，举一个不相关的例子，比如出租车发票，在没有内控机制的单位，员工可以随时拿发票报销，如果进行内部控制，要求每年每个人有一定的报销额度，这是内控的起步。再进一步，要核实出租车发票的行驶时间和里程，如果不在办公时间段不予报销。更进一步，定期抽查，一旦存在问题予以辞退。更进一步，每人报销情况张榜公布。国采中心在信息公开方面做了很多的努力、尝试，重要项目网上公开征求意见、重要及复杂的项目组织专家论证、评审全过程录音录像、网上公开电子验收单、聘请业内专家和法律顾问复核质疑答复事项。公示质疑处理结果，重要质疑项目必须实现双人或三人共同受理。

 

　　这些举措看起来很庞杂，但是都是与内控密切相关的，都是建立内控制度的具体执行方式。我中心在内控建设方面还一直在进行不断尝试，也存在一些不足，比如虽然上述做法都是和内控建设有关但并没有进行内控建设系统的整理分析和归纳总结，这是接下来我们的工作方向。

 

　　最后提出国采中心对内控建设发展的几点思考：

 

　　一是内控需要增强可操作性。制度设计是为了规范行为，因此必须考虑其可行性、可操作性，同时要结合不同时期的特点进行制度和机制设计，可操作性不强没办法操作下去。

 

　　二是一定要精细化。实现全面、全员、全过程的内控管理。

 

　　三是科学化。既然是融合各项制度的制度，一定要科学，否则会起到消极作用。要以结果为导向，科学设计。严防死守固然是一种相对安全的方式，但可能会严重影响效率，同时产生无法承担的成本。

 

　　四是信息化。信息化最大限度地排除人为因素的干扰，提高采购效率。是重要手段，是内控发展必由之路。

 

　　今天，我将今年演讲的PPT用了绿色的模板，也是希望政府采购能够绿色发展、健康发展，充满生机和活力。