图为2012政府采购春季沙龙。　黎娴／摄影

　沙龙嘉宾
　　
　　徐焕东
　　
　　中央财经大学政府管理学院教授
　　
　　曹富国
　　
　　中央财经大学法学院教授
　　
　　何红锋
　　
　　南开大学法学院教授
　　
　　刘小川
　　
　　上海财经大学公共经济与管理学院教授
　　
　　赵英
　　
　　中国社科院工业经济研究所研究员
　　
　　赵勇
　　
　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长
　　
　　王丛虎
　　
　　中国人民大学公共管理学院副教授
　　
　　苏建国
　　
　　北京国家会计学院基建办副主任
　　
　　王军
　　
　　北京宪临律师事务所主任、律师
　　
　　宋雅琴
　　
　　清华大学公共管理学院助理研究员

　　话题：“天价采购”成了部分公众眼中政府采购的负面名片。政府采购价格高的原因是什么？批量集中采购未来如何更好发展？
　　
　　何红锋：协议供货易导致价格同盟
　　
　　首先必须认识到，政府采购的高价对政府采购制度的负面影响是致命的，是非常严重的问题。
　　
　　我把高价问题归结为两类：第一类是由协议供货、定点采购导致的；第二类是对采购对象缺乏明确的质量要求。
　　
　　由协议供货、定点采购导致的高价现象屡有曝光。如去年11月新华社的一个报道，记者去中关村调查同一款朗科B203-8G的U盘，政府采购价是125元，而市场价是90元，政府采购价比市场价贵了四成。这样的例子在电子产品采购当中非常常见。现在IT类产品基本上都是采取协议供货方式采购。我前几年看了中直机关电子产品协议供货的比例，占了采购量的三分之二。在治理这方面的高价方面，我非常高兴地看到中央国家机关启动了批量集中采购试点工作，这是解决这类高价问题的非常好的一个方案，是一个很好的制度创新。当然，批量采购要想做好，我觉得还有不少工作要做。我们也需要不断改变观念。批量采购能做到多大、能持续多长时间、规模能多大、有多少采购对象能纳入批量采购范围内，都跟我们的意识、观念的变化有关。
　　
　　《政府采购法》颁布的时候并没有协议供货、定点采购。因此，就存在协议供货和定点采购的合法性问题。我觉得这两种操作形式本身不合法：一个采购项目需要通过两种采购方式来完成，这个是违法的。在这个方面，还有一种制度可以借鉴，就是联合国采购示范法里的框架协议的一种方案，它是开放式的，供应商可以不断加入，保持竞争。而我们的是封闭式的，容易导致垄断。
　　
　　第二类导致高价的原因是采购对象缺乏明确的质量要求。比较典型的例子是抚顺天价U盘采购和南京天价路牌采购。两者存在的共同问题是没有明确的质量标准。当时南京城管负责人对天价路牌给出的解释是：中标产品质量高，所以价格高。这是导致政府采购出现天价的一个非常核心的问题。其次，使用性价比法也容易导致高价。我非常反对性价比法，我认为，招标时就应该有明确的技术规格和质量要求。
　　
　　最后，采购中是不是可以鼓励提高质量标准？我认为，质量标准最好是刚性的，不允许提高，至少是评分上不鼓励提高标准，否则会导致功能浪费。
　　
　　赵勇：根治天价必须关注招标文件
　　
　　导致价高还有招标本身的问题。目前在很多地方有一个普遍的现象--招标成为一些采购人掩盖其不法目的的一块遮羞布。
　　
　　以往，我们总是把招标中的不规范行为归咎到评审专家身上。当出现不规范采购的时候，我们往往会怀疑是不是评审专家收受了贿赂？评审专家是不是随机抽取出来的？专家打分是否公平、公正？而现在，我们发现，造成不规范采购问题的原因更多的是采购需求的制定、招标文件的编制是否公平，是否排斥了竞争？
　　
　　我把不公平的招标文件分为四档：第一档是“对号入座型”，业内很多人把它叫做“萝卜招标”，即在招标文件中直接指定品牌，目前县级的招标活动中还存在这种现象；第二档叫做“量体裁衣型”，虽然不是直接指定品牌，但通过一些技术指标的设定，使一些特定的供应商受到“照顾”；第三档是在招标文件中隐藏一系列的标准和规范，比如说要求中标产品必须符合某些标准、必须有某些认证等。对于这类现象，判定招标文件是否具有排他性有两个办法，一是看招标文件设定的标准或规范是否符合采购的需要，比如说某工商局招聘公务员时要求必须是艺术特长生，艺术特长生可能并不符合工商局招聘的岗位需要，那么这就是不合理的；二要看这些标准或规范是鼓励竞争还是排斥竞争，如果在整个行业中大多数产品不符合招标文件中设定的标准，而只有某一个品牌符合，那么这就是排斥竞争。第四档的不公平招标文件体现在综合评分法中，综合评分法中的评分权重如何设置？价格分和技术分的比重是多少？这种设置是非常微妙的，有经验的采购人可以通过这个方法来实现自己的意图。
　　
　　王军：法律滞后 委托制难抑高需求
　　
　　从法律框架的角度看，造成政府采购价格高、效率低、质量差等现象的因素有两个，一是属于经验类的因素。法律是一门实践性很强的学科，其特点就是总是滞后于现实，在改革转型的历史时期更是如此，《政府采购法》无法做到前瞻性的预测。因此需要先实践，在实践中发现问题，然后立法解决问题。《政府采购法》的很多条款都很原则、很笼统，这也是将“天价采购”频现归属于经验问题的原因。二是权力因素，即权力在政府采购中发挥的作用。政府采购的每个环节都有权力因素的介入，例如“天价动车”的问题，显然也有权力因素的介入。
　　
　　导致“天价采购”的原因还有一个，就是采购需求由谁定的问题。《政府采购法》很少提及采购需求，在采购运行机制上规定了委托制度，这就形成了以采购人为主导的局面。如此一来，采购中心和社会代理机构介入政府采购的一个前提条件是必须得到采购人的委托，采购人是采购代理机构的客户，“客户是上帝”，因此采购人在政府采购中占据很大的主导作用。
　　
　　关于政府采购的委托制度，既然确定了集中采购机构法定的事业单位的性质，这种委托就是一种法定的委托，但实际没有做到。从预算编制方面看，委托人的需求是否合理，背后就是一个更深的问题，那就是如何实现对采购预算的约束。
　　
　　赵英：发挥市场机制 降低垄断可能
　　
　　财政的功能是比较复杂的，今后的改革方向应是尽量发挥市场机制的作用。现在有很多问题，比如协议、定点以后反而高价等等，都与此相关。关于协议、定点高价的问题，我赞成刚才何教授讲的，定点以后就变成一个锁定的机制了，锁定以后，比如定了十家，这十家可能共谋，甚至可能和买家形成利害关系，等于消灭了竞争机制，这是有问题的，所以我觉得今后应尽量发挥市场机制，在能够和可能发挥市场机制的地方尽量发挥市场机制的作用，在操作中也应该按着这个来修改，这是大方向。
　　
　　苏建国：“上有政策 下有对策”
　　
　　政府采购成绩很大。但为什么高价采购还是屡有发生呢？其中一个重要的原因，就是所谓“上有政策，下有对策”的问题。一项规定，刚出来时，大家还认真遵守，但时间长了，由于种种原因，采购单位、供应商和代理机构就想出种种办法来钻规定的漏洞，结果就出问题了。