人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人，由中国人民银行经理国库有利于资金的监管
　　
　　■ 课题组
　　
　　根据全国人大常委会法制工作委员会关于《预算法修正案（草案）二次审议稿》的征求意见，2012年7月25日，来自于中国九所大学和一所研究院的部分教授和研究人员，在上海召开了关于《预算法修正案》征求意见的闭门研讨会。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》方向性、框架性问题，会议经过讨论，共达成如下五条共识：第一，建议赋予人大预算修正权，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算监督职能，进一步明确预算的权力主体，进一步发挥各级人大对于本级预算的权力主体作用；第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大预算执行监督权；第三，建议明确国库支配权与国库经理，肯定中华人民银行的国库经理地位；第四，建议完善预算支出项目相关的公开透明条款；第五，建议进一步明确预算法的法律责任，补充明确惩罚责任条款。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》具体条文修改，参会学者特特向全国人大常委会法制工作委员会提出了一系列修改建议。
　　
　　强烈建议修改有关条款
　　
　　强烈提请修改的条款包括第一条、第十一条、第十二条、第十五条、第四十一条、第四十九条、第五十一条、第五十四条、第八十三条、第八十七条（八十八、八十九条同）。具体条文修改建议如下：
　　
　　修改第一条
　　
　　建议将“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”,修改为“为了强化预算的分配和监督职能，规范政府预算收支和管理行为，明确预算过程中公民、各级人民代表大会以及各级政府的权力和责任，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
　　
　　【修改理由】预算的本质是对政府预算行为的规范和约束。国家不等于政府，根据宪法明确预算过程中公民、人大、政府三者权责是预算法的宗旨与核心内容。
　　
　　修改第十一条
　　
　　修改条款包括：“应当及时向社会公开”;增加条款“按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果”;“公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定”.
　　
　　建议修改为：
　　
　　“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当在批准之日起15个工作日之内向社会公开，公开方式应尽可能便于社会公众获取信息，但涉及国家秘密的内容除外。
　　
　　按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。
　　
　　公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定。
　　
　　各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算以及部门预算和决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”
　　
　　【修改理由】预算法应该规定收入的款、项、目的具体程度，以便从法律上呼应政府透明度，另外，“及时”应有明确的法律界限，部门预算的分别公开不利于社会公众获得信息。
　　
　　修改第十二条
　　
　　建议将第二款修改为：“中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会通过立法程序决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”
　　
　　【修改理由】我国《立法法》第八条第（八）项规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能制定法律；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而中央与地方间的财政体制以及地方各级政府间的财政体制恰恰属于财政税收的基本制度。
　　
　　修改第十五条
　　
　　建议将“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”修改为“预算年度自公历4月1日至下一年3月30日”.
　　
　　【修改理由】预算年度选择最基本的原则是“立法机构通过政府预算之日起”,这在现代预算中被称为“事前批准原则”,许多国家直接写入宪法。此外，目前这种按照自然年度确定的预算年度，也使得政府的预算执行时间最多只有8个月。修改后，至少可多出4个月。
　　
　　修改第二十五条
　　
　　建议将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”,修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行”.
　　
　　【修改理由】确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。
　　
　　修改第四十一条
　　
　　建议将“本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”,修改为“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。按功能分类的，细化到项；按经济分类的，细化到款”.
　　
　　【修改理由】报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案，应当包括详细的功能分类、组织分类、经济分类、规划分类以及其他重要的相关信息。
　　
　　修改第四十九条
　　
　　建议将“（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”修改为：
　　
　　“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
　　
　　（一）上一年度结转的支出；
　　
　　（二）必须支付的本年度部门基本支出以及与基本支出相关的对下级政府的转移性支出；
　　
　　（三）法律规定必须履行支付义务的支出。
　　
　　预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
　　
　　【修改理由】“项目支出”不是维持政府运转的必须支出，不能在人大审批之前就执行。“其他特殊支出”没有确定的法律界限，容易被滥用。
　　
　　修改第五十一条（五十六条同）
　　
　　建议将“财政专户纳入国库单一账户体系管理”修改为：
　　
　　“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
　　
　　前款规定的财政专户，是指由法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户管理。
　　
　　国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”
　　
　　【修改理由】国库单一账户体系管理和国库单一账户管理是两回事。所有预算资金都应纳入国库实账户管理，避免政府部门以虚账户之名，行实账户之利。
　　
　　修改第五十四条
　　
　　保留原预算法条款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”.建议将“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”,修改为：
　　
　　“县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
　　
　　中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理；
　　
　　各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。
　　
　　各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。
　　
　　各级财政部门经人大批准的计划收支预算以及追加预算应当及时提交给同级国库部门以便审核，各级国库部门应当加强对预算资金使用的监督。
　　
　　各级政府、财政部门以及人民银行应当加强对本级国库的管理和监督。
　　
　　国库管理的具体办法由国务院规定。”
　　
　　【修改理由】国库由中国人民银行经理有利于资金的监管。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。另外，1995年制定和2003年修订的《中国人民共和国银行法》第四条第8款对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”,如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去，也使两个法律相矛盾和冲突。故即使在现行体制下，也要保留这一条款，除非同时修改《银行法》和《预算法》。
　　
　　修改第八十三条
　　
　　建议将此条修改为：“各级人民代表大会、财政部门、审计部门、央行国库应和其他财政监督机构应加强对公共资金收付过程的监督，向本级政府和上级财政及时报告预算执行情况、公共资金收付和政府银行账户管理情况。”
　　
　　建议修改的其他条款
　　
　　建议修改的其他条款还包括第五条、第二十五条、第三十一条、第四十三条、第六十八条、第八十五条。
　　
　　修改第五条
　　
　　建议将第五条修改为：“各级政府征集收入、开支公款和举借债务应获得本级人民代表大会的授权。预算执行应严格遵循法定授权原则。”
　　
　　【修改理由】各级预算执行过程中的法定授权原则应是预算法的灵魂。
　　
　　修改第二十五条
　　
　　建议将“按照国务院的规定执行”,修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，与公共预算遵循相同的申报、审查和辩论程序，由国务院规定，报全国人大审查批准后执行”.
　　
　　【修改理由】此条与宪法不符。宪法规定预算由人大审查和批准，意味着预算的“范围”应由法定预算程序决定，并依法执行。确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。
　　
　　修改第三十一条
　　
　　建议将“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”,修改为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。按照法律和国务院的规定，并经国务院财政部门批准，地方政府可以举借债务”.
　　
　　【修改理由】目前，地方政府都在变相借债，因此，还不如直接允许它们发行地方债券，提高债务透明度，增加市场约束，也方便管理和控制。
　　
　　修改第四十三条
　　
　　建议增加条款“（九）其他全国人民代表大会及本级代表大会认为应该审查的内容”.
　　
　　修改第六十三条
　　
　　建议将此条款修改为：
　　
　　“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更：
　　
　　（一）本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者举借债务数额增加的；
　　
　　（二）需要增加预算总支出1%以上；
　　
　　（三）需要调入预算稳定调节基金，或者需要减少预算总支出1%以上；
　　
　　（四）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
　　
　　（五）类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上；
　　
　　（六）预算资金在部门之间发生流转的。”
　　
　　【修改理由】原条款意味着行政部门可以几乎不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上具有法律意义。总额小幅增减可以不做预算调整处理。
　　
　　修改第六十八条
　　
　　建议将“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”，修改为“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须报经各级人民代表大会常务委员会批准”。
　　
　　【修改理由】行政部门的科目调剂权应受人大（法律）限制。
　　
　　修改第八十六条
　　
　　建议增加条款：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”
　　
　　修改第八十七条、第八十八条、第八十九条
　　
　　建议将其修改为：“违反本法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告、记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。”
　　
　　【修改理由】明确违反本法有关规定的，在实体上就要依预算法的规定处分；区分情节给予不同处分；加大处分力度，以增强《预算法》的可问责性。
　　
　　本建议修改意见的参与学者（按字母顺序排列）：
　　
　　邓淑莲，上海财经大学公共经济与管理学院教授；
　　
　　冯兴元，中国社会科学院农经所研究员、天则经济研究所副所长；
　　
　　傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长；
　　
　　蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授；
　　
　　李维森（韦森），经济学教授，复旦大学经济思想与经济史研究所所长；
　　
　　李炜光，天津财经大学财政学科首席教授；
　　
　　刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授，博士生导师；
　　
　　施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；
　　
　　王录春，京衡律师集团律师；
　　
　　王雍君，中央财经大学教授、博士生导师、财经研究院院长；
　　
　　吴弘，华东政法大学经济法学院院长、教授；
　　
　　许多奇，上海交通大学凯原法学院教授；
　　
　　叶青，全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学教授；
　　
　　郑春荣，上海财经大学公共经济与管理学院社会保障与社会政策系副主任、副教授；
　　
　　朱为群，上海财经大学公共经济与管理学院教授。
　　
　　马骏，中山大学政治与公共事务与管理学院院长、教授，中国公共管理研究中心主任（书面递交意见）