权力运行流程图就是对权力的一种制约，好比把权力搁笼子里，上面有顶，下面有底，四面有框，只能在这个范围里行使，超越职权是不允许的。

　　政府究竟有哪些权力？西城区政府晒出权力清单。今起，市民登录“西城区政府行政权力公开透明运行网”，就可对西城区政府及其职能部门、街道办事处行使的6636项行政权力“门儿清”。

　　对于备受关注的行政处罚权自由裁量问题，西城区人社局、卫生局、安监局等5部门率先试点对自由裁量标准“切片”细分，压缩执法者自由裁量的空间，使行政处罚由“弹性”变得相对“刚性”。

　　□举措

　　建政府行政权力数据库

　　据了解，西城区是北京市唯一一个开展区政府行政权力公开透明运行的区县，并在全国首次把行政权力和行政职权分开。西城区纪委相关负责人介绍，通过梳理，西城区政府以及68个职能部门、街道办事处行政权力总计9大类6636项。

　　据悉，目前西城区已将梳理出来的行政权力录入电脑形成数据库，这是在全市首次建成区县一级政府行政权力库。凡是未经过清理列入行政权力库的行政权力，除法律、法规规定必须履行的，均不得再予以行使。

　　同时，根据西城区政府及各部门主要行政权力的运行流程，还绘制出2128多张“行政权力流程图”。图中载明了行使权力的条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等，方便群众“按图索骥”给予监督。

　　区长职权有详单

　　西城区纪委相关负责人介绍，针对区政府一级的领导班子和领导干部个人的权力，按照“以责定权”的思路，即先按照法律法规、有关规定和领导干部分工明确职责，再从职责中梳理职权，最后明确区政府职权28项，区政府全会职权4项，区政府常务会职权16项，区政府专题会议职权6项，区长、副区长职权131项。通过对这些职权的梳理，为区政府、区长、副区长正确行使职权提供了直接的依据。

　　对于区政府各部门，则以部门办公会职权和行政领导班子个人职权为重点，首次对政府内部管理权进行梳理，即对部门内部人员录用、调动、任免、奖惩权，财务支配、物资采购分配等管理权进行梳理。

　　“应该经过什么会议集体研究的，就上什么会议研究决定。”西城区纪委相关负责人说：“权力运行流程图就是对权力的一种制约，好比把权力搁笼子里，上面有顶，下面有底，四面有框，只能在这个范围里行使，超越职权是不允许的。”

　　□观点

　　权力公开是百姓参与监督前提

　　“让权力运行在阳光之下，这是整个行政改革的一个大的趋势和方向。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说，为了使权力能够运行在阳光之下，全国各地做了很多探索。比如，河北邯郸市最早把行政权力梳理以后全部放在网上公开，让老百姓知晓，使老百姓知道权力的来龙去脉，有多少权力，权力的大小，这是一个大的趋势。北京市西城区的做法，在这方面应该是北京市迈出的关键一步。

　　汪玉凯认为，政府列出权力清单，符合党的十八大有关建立健全公权力运行环境和对权力进行制约的精神，也是保障老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权的一个重要的基础。

　　“只有我们的政府把信息公开了，把权力公开了以后，老百姓才可以表达，才可以参与，才可以监督，所以知情是前提。”汪玉凯说。

　　□焦点

　　行政处罚自由裁量受限

　　除了最大程度地规范和约束“一把手”的权力以外，此次西城区权力公开的一大亮点就是对行政处罚权的自由裁量标准进行了细化。

　　据了解，西城区将以区人力社保局、区环保局、区文化委、区卫生局、区安监局等5家单位作为试点，对涉及有处罚种类和幅度选择的行政处罚条款逐一细化，制定了具体的处罚标准，压缩了自由裁量的空间。据了解，此次共规范了5个部门的自由裁量权109项。

　　西城区纪委相关负责人说，比如某一项行政处罚的幅度是几百元到几万元，处罚几百元和处罚几万元都在幅度内，但它背后的“寻租”是公众难以看到的。西城区此次试点压缩行政处罚的自由裁量权，就是通过把行政处罚的幅度进一步“切片”，把处罚数额划分出档次，并给出具体的裁量依据，从而避免执法者在执法过程中的不规范行为，减少腐败。

　　据了解，从今天起，“西城区行政权力公开透明运行网”将正式上线运行。市民在网上除了可以看到西城区政府及68个职能部门、街道办事处的各项行政权力，区长、副区长等的行政职权，了解到主要行政权力的运行流程，还可以看到5个试点部门今后开出的每一笔行政处罚罚单，包括其简要案情、处罚结果、法律依据、处罚裁量标准，对每一笔行政执法进行监督。

　　据了解，对行政处罚自由裁量标准进行细化的做法，在2-3年内将在西城区的其他部门陆续铺开。

　　□追问

　　参照违法基本要素划分处罚等级

　　西城区对行政处罚的自由裁量标准进行细化后，对同一违法行为的处罚会不会与其他区县存在差异？

　　西城区纪委相关负责人解释说，对违法行为的处罚总体看是一致的，因为按照法律规定，它有一定的幅度。在这个幅度内，相对来说都是合法合规的。和其他区县的区别是，西城区有关执法部门在这个处罚幅度之内是不能随意处罚的。因为西城区在这一处罚幅度之内划分了档次，主要是参考违法违规的基本要素。违法人员符合几个违法要素，就应该受到相应档次的处罚。

　　该负责人强调，缩小自由裁量权的范围，压缩自由裁量权，行政处罚自由裁量的标准化今后肯定要全面推行。

　　西城区此次试点为何选定卫生等部门？该负责人表示，这件事是刚开始进行，不可能所有部门同时开展，一定要有一个引领示范。所以西城区选择这5个比较重要的部门，其权限比较多，影响比较大，群众也比较关注。

　　□观点

　　量化执法权力自由度是进步

　　汪玉凯对西城区试点行政处罚自由裁量标准细化的做法给予了高度肯定。他说，任何一种处罚、罚没都要有法律依据，但法律依据往往都是原则上的规定，具体执法过程中如何量化它，这是没有的，西城区试图对执法权力的自由度进行一个量化，这个带有一定的创造性，在全国比较少见。汪玉凯说，据他所知，不管是江苏睢宁县，还是河北邯郸市，他们公开的都是一个权力公开运行的图，还没有对每一项执法权进行具体量化。

　　“对一项执法权分出很多档次，然后给老百姓公开，作为监督的依据，我觉得西城区在这方面是一个很大的创造。”汪玉凯说，现在执法过程中有很多不规范的现象，执法机构的执法人员有很大的自由裁量权，有时甚至带有情绪性的，他说是多少就是多少。因此，这就需要政府机构对行政处罚进一步量化，规范其执法行为，这也是政府管理走向科学化、细化的必经之路。

　　汪玉凯认为，西城区试点的5个机构都是执法事项比较多的机构，都是主要的，但遗憾的是还有一个大的执法领域――公安没有在试点之内，他说，公安执法在老百姓中最容易发生争议，如果能在这方面进行量化将更有意义。

　　□新闻链接

　　行政权力注明廉政风险

　　西城区推动权力公开透明的尝试于2011年就已起步。作为北京市区（县）委权力公开透明运行工作试点单位，西城区委于2011年底率先公开了164张区委权力运行流程图，列出权力主体、行使步骤、限制条件、监督办法、举报方式等。

　　党委权力公开后不久，与民众生活密切相关的政府权力公开也提上日程。此次西城区政府“晒权力”，更把权力公开透明运行推向深化。

　　在西城摸清“权力家底”的过程中，探索性地将行政权力与廉政风险防控等级相挂钩，各项权力一一被注明了相应的廉政风险等级。等级共有三级，一级为最高。其中，廉政风险大，易产生腐败问题的权力列为一级；廉政风险较大，较易产生腐败问题的权力列为二级；廉政风险及产生腐败问题几率较低的权力列为三级。对于岗位廉政风险等级的设定，更加便于有针对性地提前预警、防控腐败。

　　□释疑

　　行政权力需法授权

　　西城区纪委相关负责人介绍，行政权力非常具体，是在法律条文中明确规定了的，有法可依。行政权力是法无授权就不能行使的。行政职权是从职责中梳理出来的权力，它在法律条文中没有明确规定，得先明确职责是什么，再从职责中梳理出权力。

　　行政权力是政府及其部门对老百姓、对企业办事时行使的权力。行政职权更多的在于政府内部权力的划分和确定。

　　本版采写本报记者王硕本报制图何将

（原标题：西城区晒政府“权力清单”）