9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，称教育、就业、社保、医疗卫生等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。同时到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。
　　
　　此举被认为可以加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，并进而推动我国社会体制改革创新。
　　
　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团在接受《第一财经日报》记者专访时表示，必须明确的是，政府购买服务的举措是要促进社会组织的发展，但目前，对这个问题的认识并不到位。
　　
　　问题建构不清晰
　　
　　第一财经日报：如果要实现2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，按照我国社会组织目前的实力和状况，要达成上述目标，应该如何设定自己的路线图？
　　
　　杨团：向社会组织购买服务，得看社会组织自身的发展是不是已经具备了可以接受政府购买服务的实力。
　　
　　事实上,这方面的问题是存在的，就是我们的社会组织发展不充分，承接政府购买服务的能力不足，所以我们需要有一个推动社会组织能力成长的过程。
　　
　　政府向社会组织购买服务，首先要明确的是，这不是为了购买而购买，主要目的不是降低政府财政成本，不是政府要卸包袱，而是要通过购买服务来培养社会组织的能力，来推动中国社会真正的发展。如果目的不清楚，会引起政府购买服务过程中的大量问题。
　　
　　日报：据你观察，目前我国各级政府购买服务存在什么问题？
　　
　　杨团：现有的购买服务，实际上到目前为止并没有到达预期的目标，也就是帮助民间的特别是草根社会组织的发展。
　　
　　我国社会组织有三种，第一类是政府直接办的免于社会组织登记的社会组织。
　　
　　其中包括参加中国人民政治协商会议的人民团体；由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体，这些免于登记的官办的社会组织加起来数量大约1000万个。
　　
　　第二类是有官方背景的社会组织，是指带中国字头的组织，包括慈善会、青基会系统，这些大部分都是要登记的。
　　
　　第三类是民间社会组织，其中大量是草根组织。
　　
　　截至2012年12月底，在全国各级民政部门经审批登记注册的基金会、社团、民办企业单位总共只有49.2万个。这其中包括相当部分的第二类社会组织，也包括第三类。
　　
　　从中可以看出，我国真正的免于登记的社会组织占大头，而免于登记的都是官办的。
　　
　　政府购买服务的对象是登记注册的社会组织，包括第二类和第三类。但在实际运作中，往往存在政府更相信自己的子弟兵，更倾向于让有官方背景的社会组织承接购买服务的状况，因此在政府购买服务推进的过程中，有官方背景的社会组织不断增加。
　　
　　从另外一方面看，不仅是选择对象上有问题，政府在购买服务的成本支付上也有错误思想。因为有官方背景的社会组织和免于登记的社会组织，都有政府给予的资源，政府就认为社会组织是有人工经费的，所以在购买服务的时候往往很少支付或者不支付人工经费。当然现在也有一些地方政府有改变，但绝大部分还是如此。
　　
　　但是我们要扶持的是民间组织，他们是没有人工经费的。
　　
　　因为存在这些问题，我以为目前政府购买服务就没有真正起到推动社会组织发展的最终目的，而且也算不得是真正的购买服务。
　　
　　日报：《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的出台，应该是一个积极地信号。
　　
　　杨团：如果不改革计划体制下的社会组织体制，建立现代社会组织体制，那么政府采购服务也还是不能很好地解决问题。
　　
　　目前政府购买服务还处于问题建构阶段，我们首先要把问题建构清楚，也就是我们为什么要购买服务，我们就是要发展草根的、民间的、社会的组织。购买服务如果有利于此，那这个方向就对了。之后才是政策选择阶段，看我们用什么样的政策来解决问题。
　　
　　应启动分类改革
　　
　　日报：问题建构清楚后，接下来还需要怎样推进，才能更好地促进民间社会组织发展？
　　
　　杨团：中共十八大报告明确提出要加快推进社会体制改革，还提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，但是目前大量计划体制内的社会组织，很难称得上是现代社会组织。
　　
　　迄今为止，我国的社会组织体制还是计划体制而非市场体制占主导地位。接下来要做的，就是要从计划体制转到市场体制上来。
　　
　　启动免于登记的社会组织的分类改革，是改革以计划体制为主导的现行社会体制、建立现代社会组织体制的根本大计。这场改革比事业单位的改革更难，它所涉及的多方利益主体的层级、范畴、规模均远大于事业单位。
　　
　　公办社会组织急需去行政化，政府要秉承公平、公正的社会政策原则对所有登记注册的组织一视同仁。
　　
　　为此，建议中央政府重申官员一律不得兼职社会组织职务的规定，这个文件十多年前就已经发过，但一直没有执行。各部门和各地政府限时与自办的社会组织脱钩，政府一律不得干预社会组织的人事、筹款和分配事项。
　　
　　如果我们不把第一类社会组织的改革做起来，第二类社会组织的改革就很难启动。目前民间社会组织主要还是生长问题，我们可以通过改革把更多的资源用于民间组织，就可以促进民间组织队伍较快地扩大。
　　
　　日报：今年3月17日，十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，提出重点培育、优先发展四类社会组织，今后成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。迄今已有半年时间，社会组织的数量是否有比较明显的增加？
　　
　　杨团：社会组织数量是否有明显增加，目前还不清楚，要等到明年数据才能出来。
　　
　　绝大多数国家对NGO(非政府组织)、企业等组织都用的注册制，而我们不是，我们对社会组织采取的是审批制，而且是 “双重管理”的审批登记制度,成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准。所以我们要建立社会组织非常困难。
　　
　　应该说，现在对四类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类）不用“双重管理”的审批登记制度，这比过去有进步。但是也仅限于这四类组织，没有包括教育、医疗、环境保护。特别是环保，这些都是非常重要的社会组织，但这些组织还是不能够直接注册。我们应该把社会组织登记注册看成是公民个人的权利。
　　
　　日报：新型城镇化是我国的一项重大改革，我注意到你提出在农村大力发展综合农协，该如何理解其必要性？综合农协在农村的社会管理中应该起到什么作用？如何确保其可持续地运营？
　　
　　杨团：综合农协要保护农民的经济权利，要帮着农民增收，要帮着农民解决社会福利、社区教育和文化的问题，要维护农民的权益。综合农协可以算作特殊的社会组织，因为它的目的是社会公益，而它的手段不是通过政府拨款，也主要不是通过政府购买服务，而是通过自己的经济成长以及为农民所做的经济服务、社会服务获得资源，来支持它的社会功能。从这个角度讲，综合农协又像是一个社会企业。
　　
　　我国农村改革30多年以来，在农村合作组织的探索中，已经产生了一批协会组织，它既不是单纯的经济组织例如合作社，也不是单纯的社会组织例如村委会，而是经济与社会功能共存且相互支撑、互为动力的规模化、综合性地为农民服务的社区组织。它与2013年1号文件所要求的探索多种形式的农村合作组织的方向十分吻合。
　　
　　当前，破解“三农”问题，实现新型城镇化和农业现代化，迫切需要能够改变现行乡村资源结构和治理结构的强有力的新型社会经济组织。这种组织既要能给农民带来实实在在的经济利益，又要能维护农民的基本权利，还要能对于改善农村公共服务落后局面做出贡献，根本上加强农村内生的解决问题和保持社会秩序稳定的能力。
　　
　　由于农村在我国占据非常重要的地位，而众多的农村人口目前在享受公共服务方面缺口很大，仅仅靠政府给予财政支持是不够的，一定要启动农民的自主性，所以综合农协的推动是很重要的。
　　
　　在日韩和中国台湾，综合农协有半个多世纪的历史，三地都是把综合农协作为一个公共性质很强的特殊的社团。所以我们希望能够很好地汲取经验，中国需要探索政府、综合农协与村委会这三类能够为农村提供公共服务的组织之间相互激励又互有约束的农村社会治理的新机制。(杨团:中国社会科学院社会政策研究中心副主任)