■ 聚焦政府购买服务·如何推进应采尽采

    立足需求看重结果 循序渐进纳入集采目录

    编者按 新一届政府成立后，对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。国务院办公厅要求，购买服务工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体。

    政府采购如何借此改革机遇，实现服务类项目"应采尽采"？各地开展政府购买服务工作情况如何？推进过程中为什么会出现"粥多僧少"问题，如何解决？本期推出6个版面的专题讨论，以飨读者。

    在国务院办公厅和财政部的决策部署下，政府购买服务工作正在全国各地如火如荼地展开。政府采购如何抓住机遇，实现服务类项目"应采尽采"，是大家关心的问题之一。

    业界专家和资深人士表示，做好服务类项目采购应把握五大关键环节，即完成好政府集中采购目录内的项目，管理好集中采购目录以外、限额标准以上的项目，逐步将政府购买服务次数频繁、操作成熟的项目纳入集中采购目录，力求服务类项目需求标准化以及实现结果评价常态化。

    1、做好目录内项目

    内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌表示，目前自治区本级主要有传统的汽车保险、汽车维修、定点印刷等服务类项目，在操作这类项目时，该中心事先会进行充分的市场调研，将潜在供应商数量、价格水平等主要因素调查清楚再组织招标活动。

    在刘恒斌看来，采购环节只是实现任务目标的一种手段，科学监管才是需要重点考虑的问题。监管和执行是一项工作的两个方面，不宜简单地割裂开来。如果相关各方都只顾打理自己的"一亩三分地"，则会产生管理不顺畅问题，甚至出现管理漏洞。

    青海省财政厅政府采购监督管理处处长蔺华藏表示，传统的服务类项目采购各地很早以前就在执行，采购单位和集中采购机构都能依法合规地开展采购活动，集中采购目录内的服务类项目目前在执行环节较为规范，全面实施公共服务项目采购则需要一定的时间试点和探索。

    2、管好限额标准以上项目

    按照《政府采购法》的规定，集中采购目录以外、限额标准以上的项目都要纳入政府采购管理范围。在推进政府购买服务的过程中，财政部门如何管好这类服务项目，借机拓展政府采购范围？

    黑龙江省政府采购管理办公室主任刘梓久认为，对于这类服务项目，目前监管部门在采购方式审批上做到准确把握较为困难，究竟采取哪种采购方式更加科学合理，需要在实践中认真研究并不断总结经验。

    蔺华藏对此表示赞同："从目前情况看，涉及公共服务的一些项目，承接主体较少，还未形成充分的市场竞争。在审批这类项目采购方式时，监管部门需要考虑诸多因素，综合主观和客观条件选择有利于实现最好采购结果的方式。"

    业内人士认为，当前推进政府购买服务工作，大量的项目都是集中采购目录之外的。管理好这类项目，关键点在于财政部门内部要加强协同配合，经常互通信息。其中，政府采购监管部门要在立项阶段积极介入，项目审批通过后全面接手，对实施环节执行政府采购程序进行严格监管，并沟通国库管理部门，未按要求执行的不予支付资金。

    另外，市场承接主体发育不全也是需要有关部门尽快解决的问题之一。如果不加大力度培育和发展更多社会组织，就难以形成充分竞争，购买服务效果也会打折扣。

    3、成熟项目纳入目录

    在采好目录内项目、管好目录外项目的基础上，还应采取哪些措施？

    刘恒斌表示，对于采购次数频繁、操作较为成熟，或者金额较大的服务类项目，如中介服务、事务所审计服务等，今后都可以考虑逐步纳入集中采购目录。

    "一些专业服务、惠及民生的服务项目，应该逐步纳入集中采购目录。当然，也不能盲目扩大服务类项目的集中采购范围，事先应该有清晰的规划，例如如何规范操作、科学监管，先弄清楚这些问题再执行。"刘梓久举例介绍，像物业管理服务，以前物业公司很少，招标时经常出现废标现象，现在市场培育了很多物业公司，承接主体发育很好，在物业服务招标中就有很多企业参与投标。物业服务因各方面条件成熟，水到渠成地就被纳入集中采购目录，目前操作较为规范。其他公共服务项目同样如此，随着各方面条件的成熟，会被逐步纳入集中采购目录，需要有一个循序渐进的过程。

    蔺华藏介绍，今年青海省相继出台向社会力量购买公共服务实施办法和指导目录。实施办法明确，该省政府购买服务范围涉及基本公共教育、劳动就业、基本住房保障、社会工作、社会保障、法律援助、医疗卫生、公共文化体育等14个领域。指导目录列出了115个具体服务项目，由各地各部门结合实际自主选择项目开展购买服务工作。"随着今后市场竞争越来越充分，执行环节越来越成熟，这些项目都有可能被逐步纳入集中采购目录。"

    4、服务需求标准化

    实现服务类项目采购需求标准化，能够加快这类项目的实施进度。怎样才能达到这一目标呢？

    业界专家表示，需求标准化是实现政府采购"物有所值"的关键因素之一，开展采购活动的前提是有需求。因此，前期采购需求论证要科学规范，进行充分的市场调研，否则将直接影响后续采购环节的正常进行。

    深圳市政府采购中心主任叶剑明表示，相比货物类项目，服务采购的需求标准不是十分明确，这就需要加强行业管理。在推进政府购买服务过程中，可以通过政府采购引入第三方力量或专家进行需求论证，相关职能部门也要制定配套标准指引，科学引导购买主体合理提出采购需求。但要注意的是，政府购买服务应更加注重服务质量。

    在刘梓久看来，政府购买服务标准缺失或不统一，是导致服务类项目采购需求不精准、不科学的诱因之一，进而给后续环节带来操作不便。相关部门应积极制定政府购买服务的需求标准，明确承接主体的资质条件，促进这项工作顺利开展。同时，服务类项目类别、数量众多，需求标准不能一刀切，不同项目的需求标准也不一样，要视情况区别对待。

    业内资深人士贾康表示，推进政府购买服务有一个基本前提，那就是做好相关标准的制定和修订工作。执行环节则强调对"政府-企业-社会"三元结构在社会福利领域的功能和职责进行重新配置，并实现三者之间的良性互动。现阶段最重要的是有针对性地培育和发展社会组织，为政府购买服务提供多元供给主体，使"政府职能转得出、服务承接接得住"。

    上海国际招标有限公司总经理金翔认为，服务类项目除了需求标准受到关注，价格也是重要的因素。以此为标准，可将购买服务项目分成三大类：第一类是与改善民生和提升政府形象直接相关的纯公益性项目，宜采用《价格法》中的政府指定价，保证项目实施质量；第二类是诸如政府投资工程审价、采购代理机构选择和部分科研项目等项目，对提高政府投资效益能够起到保障作用，宜采用《价格法》中的政府指导价，即报价上下浮动不能超过规定范围；第三类是可以用放开竞争方式来选择实施单位的项目，宜采用市场价。

    5、结果评价常态化

    财政部党组成员、副部长刘昆在2013年全国政府采购工作会议上明确要求，深化政府采购制度改革，在监管方式上要从注重过程控制向结果评价转变，逐步建立采购结果评价制度。

    财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》提出，要按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，强调结果导向，大力推进购买服务预算绩效评价工作，将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算管理全过程。

    那么，推进政府购买服务过程中如何实现结果评价常态化？

    刘梓久和蔺华藏都认为，预算单位主管部门要加强内部监管，前期需求提得科学明确，中期实施采购，后期强化项目履约验收，采购结果就不会差。

    在广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长黄钢平看来，采购结果评价应贯穿于需求提出、采购实施、合同签订、供应商供货、资金支付等采购活动全流程。以此为基础，围绕质量、价格、效率等核心指标，对采购结果进行综合评价会更加科学合理。

    刘梓久表示，采购结果评价不是单方面就某一个采购环节进行评价，而是一套成体系、一个完整的采购链条，贯穿于政府采购活动始终。今后黑龙江省将加强这方面的研究，让政府采购真正实现"物有所值"。

    蔺华藏介绍，青海省十分重视采购项目履约验收工作。其中，省政府2011年曾印发《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，明确提出加强对履约验收环节管理。例如，要求代理机构对一般性采购项目按比例抽验，年度抽验率不低于30%，对重点采购项目或采购金额在200万元以上的项目，会同采购人组织专家进行验收，必要时邀请未中标供应商参与验收监督。

    深圳市政府采购中心也十分重视项目履约验收工作，自2013年9月开始全面推行项目抽验，每个月都会抽验6-8个项目。

    河北省财政厅政府采购办公室主任王新庄表示，加强政府采购绩效管理是深化改革的方向，做好采购项目绩效评价被列为今年该省的政府采购重点工作之一，相关工作措施正在积极研究之中。