有得必有失。苏州在“得到”吴江，将原先下辖的吴江县变成吴江区以后，又“失去”了昆山。10月1日起，作为江苏省三个省直管县体制改革试点县(市)，位于苏南的昆山、苏中的泰兴，以及苏北的沭阳将正式试点“省直管”。作为全国最强县的昆山，就此脱离苏州管辖，令苏州难免失落。不过，目前的省直管试点，尚在半路。三县财政已实现与省直接往来，但另一项重要权力人事权依然归地级市，地级市对县仍有不小的掣肘。

      并不彻底的省直管

      10月昆山，阳光明丽，街市喧攘，空气中有一种欣快的意味。

      昆山的欣快其来有自。10月1日起，昆山正式试点“省直管”，“甩掉”了苏州这个“婆婆”。此事在坊间流传多年后，终成现实。

      正式的官方通知已于去年11月30日下发。其时江苏省委、省政府印发的《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》，已确定昆山市、泰兴市和沭阳县为江苏省省直管县体制改革试点县（市）。《意见》称，这次改革试点的基本目标是：在已经实现省直管县财政体制和扩大县（市）经济管理权限的基础上，积极探索省直管县的途径和方法，到2013年底全面实现由省直接管理试点县（市）的政府管理体制。

      这也意味着，省直管县，目前仍是一场不彻底的改革。“财政直管目前已经在实行。2007年江苏省已经建立了省与市、省与县财政往来，取消了地级市与县往来财政制度。这次的省直管，主要体现在审批权限上，行政审批权力、非行政审批许可下放了一些到昆山。但还有几个不变，统计口径隶属不变，干部管理体制不变，还是归苏州管。”昆山市工商局一位官员告诉时代周报。

      “管钱和管人，是省直管的两个最主要方向。财政在省与县之间往来，可以避免地级市截留，一些专项项目资金也可一步到位，不用地级市划拨。另外，人事权也很关键，地级市仍有县级市的人事任命权的话，县级官员就还要受地级市节制，自然就要考虑地与县的利益关系。”华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐向时代周报表示。

      根据目前的试点方案，改革后昆山市政府将直接向省政府负责并报告工作；省政府各部门分配行政、经济资源对昆山实行计划单列，适当倾斜；昆山市工商、地税、质监部门也将调整为由省主管部门直接管理。原则上，除国家法律、法规有明确规定的以外，原省辖市审批或管理的经济、社会管理事项，均由昆山自行审批、管理；须经省辖市审核、报省审批的，均由昆山直接报省审批。

      昆山方面称，还要积极争取人民银行、国税、海关、检验检疫、电力等中央垂管部门的支持，在信贷审批权限、金融服务与支持、电力设施建设、用电指标分配等方面，努力争取银行、供电等公共服务行业的支持。

      据《昆山日报》报道，昆山市成立了省直管县体制改革试点工作领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，在省直管县体制改革涉及垂直管理体制改革、行政审批制度改革、经济发达镇改革、事业单位分类改革、城市建设和管理体制改革、社会组织建设等多方面统筹考虑，协调推进。

      “省直管县试点早就在进行，关键要看直管到什么程度。省直管县的方向是要跳过地级市，主要目的是减少行政层级。要实现这样的目标，必须全面改革。目前江苏的试点仍然只是财权和部分行政审批权，看样子江苏仍然是比较慎重、稳妥的，改革并不快，至少还要往前再推进一步。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授、上海市行政学会理事浦兴祖向时代周报表示。

      地级市已掣肘县域发展

      改革开放初期为推进城市化进程而设立的地级市，延续至今，已渐显对经济社会发展的掣肘。“地级市现在有650个，设立之初是为了在推进城市化过程中加大地区自主权，有其积极意义。但在地级市发展过程中需要县级市进行支撑，在资源、要素上出现了争夺，在不大的地域空间中形成资源分裂。县级市渐渐地不愿意被地级市占有，宁愿到省里统筹，这样就提出省管县。省管县一定是县级市提出来的。”上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜对时代周报表示。

      中国人民大学教授陈秀山也告诉时代周报：“当年设立地级市，是希望由中心城市带动周边较弱的县，现在县级市逐渐变强，它要发展自己，要投资要审批，需经过两级政府批准，这显然制约了它的发展。因此，从发展趋势来看，应该会更多地实行省直管，地市这级逐渐弱化，最终变成市辖区这么一个经济社会空间，其他的全部由省来直接管理。”

      确实，争夺资源、项目，财政“雁过拔毛”，已成地、县之间主要矛盾。“设地级市之初，有些地方已出现利益摩擦，对地级市发展有利的权，就收上来，以致有‘市管县变成市刮县’的说法。”浦兴祖称。而在全国率先实行市管县传统体制的江苏，行政体制的惯性使得地级市对县域地区的控制一直偏紧，到上世纪90年代，两者矛盾已呈白热化。

      一个例子是，上世纪90年代，泰兴和泰州都是扬州的下辖县级市，泰兴的综合社会经济实力远超泰州。泰州晋升地级市后，旋即把泰兴的沿江工业经济重镇都纳入了泰州的行政（财税）框架范围内，社会歧议甚多。此次泰兴试行省直管，据记者观察，在泰兴羌溪花园论坛上，不少泰兴人颇感庆幸。

      经济实力雄厚的昆山，更是让苏州难以割舍。2005年10月22日，国家统计局发布“2005全国百强县（市）”名单，昆山市已名列榜首。今年9月26日，《福布斯》中文版发布2012“福布斯中国大陆最佳县级城市排行榜”，昆山又夺魁首，而这已是昆山第四度折桂。显然，昆山已是不争的全国“最强县”。

      昆山、泰兴、沭阳三县（市）脱离地级市管辖，坊间早有传言。2006年初，“试点说”已传出，撩拨起县里的兴奋神经。当年，省发改委、财政厅等部门已进行过省管县的联合调研，之后向省里提交了一份调研报告，重点直指人事权下放。当时拟订的方案涉及几十大类共400多项行政权力下放，其中包括项目审批权等一些关键权限。由于涉及各方利益，最终上报到省里的改革方案中，建议下放到县的权限不到100项。而对这样一份打了折扣的改革方案，在经过一再修改之后，也没有公布实施。地级市普遍“兴致不高”，是明显的掣肘因素。

      此后，江苏“省管县”的试点传言又曾几度流出，直至去年11月，此事才终成定局。

      10月6日，在昆山市政府对面的廉政文化建设主题公园，记者遇见一位垂钓的老者，他叫孟浩，早先在昆山统计部门工作，后又调职苏州，去年退休。“昆山是一块大肥肉，谁都想咬几口，但昆山要尽量做到让你只咬一口，而且咬得小一点。省直管之后，昆山的处境可能会好一点，少了苏州这张嘴巴。但也难说，现在改得不彻底，昆山官员的乌纱帽还在苏州手里捏着，难保不被苏州咬上一口。而且有了两个婆婆，很多事可能反而更麻烦。”

      孟浩告诉时代周报：“据我所知，对这件事，苏州是老大的不高兴，前几年就在讨论这件事，苏州的有关领导一直说时机不成熟。”

      此次昆山终于“挣脱”苏州，可能与前不久苏州正式将下辖吴江县“吞下”，变成吴江区有关，有所“得”，苏州才愿意有所“失”。“这也是一种博弈，讨价还价嘛。”陈秀山表示。

      徐长乐则提醒，在县级市逐渐“脱地”的同时，地级市也在抓紧时机扩容。“省直管是未来的趋势，县级市肯定要独立出去。而地级市现在把中心城市做大做强，也是一种应对之策。苏州吃下吴江，就是这样的对策。这样的现象前两年就有，比如巢湖分拆，合肥做大，以后也还会不断上演。”

      省直管应简政放权

      尽管地级市颇显失落，然而，减少行政层级，无疑可降低行政成本，加大县级自主权，已是人心所向。

      上世纪90年代就落户昆山的台商朱鹤龄，对行政力量的利与弊都有深刻体验。“大陆行政力量很强，在台湾要征块地，搞个开发区，非常难，有时候根本不可能。而在昆山，省、地、县联合办公，图章一下子就都盖好了。行政力量对经济发展确有推动，当然弊端也很明显。行政层级过多，会对企业层层剥皮。企业完税以后，还有其他义务。应该简化层级，减少这种剥皮现象。”朱鹤龄告诉时代周报。

      不过，对行政层级的压缩前景，孟浩态度比较悲观：“行政部门都有自利倾向，不会轻易退出舞台。”

      在郁鸿胜看来，地级市无须失落，县归省直管，并非意味着就此失去。“比如昆山，在东南沿海地区有引领作用，功能性很强，在这种状况下，如果省直管能把更多的资源配置向昆山及其周边转移，给昆山更大的改革试验权力，这个地区的辐射力和集聚力会更强，反过来对苏州会有更强的支撑。”

      一个重要的现实是，在市场经济不断深化的背景下，经济发展已突破行政区划，市场的配置作用无疑更为显著。这在昆山与上海的关系中得到了强力印证。自视为“上海的后花园”的昆山，其迅速崛起便是依托于上海浦东的开发开放。当年，大批台商赴上海发展，却因上海门槛太高，转徙昆山，昆山由此脱颖而出。“台商落户昆山，是借助了上海的机遇，也缘于苏州的大力推动。依托上海、错位发展，是苏州的明确战略意图，获得了重大成功。蛋糕做大是共同利益，苏州和昆山实现了双赢。在这个过程中，昆山的产业、人文、地缘联系，跟上海是最密切的，有不少区域经济专家都比较倾向于昆山直接划归上海。”徐长乐表示。

      “以后，行政隶属关系应该要弱化，要以市场的自然联系来组织经济活动，这就涉及政府职能、行政权限进一步改革，让地方的发展更遵循市场规律。”陈秀山称。

      省直管县，应该是向这个方向前进了一步。“省的直管，不是简单的收权，出发点和最终目标应该是使得县级区域的经济社会发展更有活力，而不是看它发展好，有财政贡献，就把它统死。”陈秀山称。

      一种说法是，抽掉地级市这座“桥梁”，由几十个省直接对接几千个县，将大大超出省的管理能力，省政府将不堪负荷。对此说，时代周报记者采访的专家都不予认同。“要给县更大的自主权，不能再按过去的模式管理，什么都控制肯定管不过来。”陈秀山称。

      徐长乐认为：“这本来就是简政放权的过程。一方面减少地级政府的中间梗阻，另一方面要将财权、人事权下放到县级。这肯定牵涉到更高的管理艺术，目前对东部发达地区而言，省里应该能适应这样的发展趋势。”

      “现在已经是信息化时代，有利于扁平化管理。另一方面，市场经济条件下，省里不需要管那么多，只需要进行宏观协调、调控。这就决定了省直管县一是需要，二也成为可能。”浦兴祖认为。