从制度上确保灾害防御关口前移
——河北省出台全国首个暴雨灾害防御政府规章

    7月21至22日， 25至26日，27至29日……步入主汛期后，中雨、大雨暴雨、特大暴雨一次次冲刷着燕赵大地。在历次暴雨灾害应对过程中，“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体制机制发挥了关键作用，灾害防御成效显著。“气象及时预警、部门迅速联动、公众积极响应、及时转移受威胁区人员”成为最主要的成功经验。

    如何将这一成功经验上升到法律层面，更好地预防暴雨灾害、最大限度地减少或避免人员伤亡和财产损失？经过长时间的谋划，在前期全省气象防灾减灾绩效管理试点工作基础上，8月1日，河北省政府正式出台了《河北省暴雨灾害防御办法》（以下简称《办法》）。这也是目前国内第一部专门针对暴雨灾害防御的政府规章。

    总结前期经验 强化制度保障

    2012年以来，在河北省委、省政府和中国气象局领导的关心和支持下，河北省气象部门基层台站综合改革以及气象防灾减灾绩效管理试点工作顺利开展。全省各地气象灾害防御指挥机构基本建立，气象灾害应急预案体系进一步完善，气象灾害应急处置能力不断增强。但同时，频发多发重发的气象灾害也对进一步做好防灾减灾提出了新的挑战。

    面对气象预警，各级领导如何更好地科学决策？各部门如何更好地协调联动？威胁地区群众如何更有效地应对？

    早在3月29日，河北省委副书记、省长张庆伟到省气象局调研时，就在深入思考这些问题：气象科普不仅要送农村、送社区、送学校、送企业，也要送领导，送政府部门，只有掌握科学知识、了解气象预报、理解预警含义、明确应对措施，领导才能科学决策，部门才能有序联动，公众才能有效行动，才能科学、高效地预防灾害，最大限度地避免伤亡。

    此后，气象部门便按照省领导的要求，组织相关人员做好灾害的风险管理，编制工作方案。

    其间，张庆伟与河北省气象局局长姚学祥的手机成了热线，张庆伟不仅询问雨情、预报，也不断提出问题和思考，交流心得体会，探讨对策、措施。亡羊补牢不如未雨绸缪。姚学祥建议，应进一步细化《河北省气象灾害应急预案》，明确各部门职责，将管理重点放在灾害来临之前，变急应为应急，变应急为预防。

    7月21日至22日，入汛以来最强降水袭击河北。接到气象预警后，各市县气象灾害防御指挥部立即行动起来，各成员单位按照各自职责，迅速行动，有效联动。25日，省长张庆伟到涞水县查看灾情时说：“在应对灾害面前，‘发布预警—部门联动—及时转移危险区域群众’这种方式十分行之有效，这是这次“7·21”暴雨灾害防御工作的一个宝贵经验。”

    7月29日，张庆伟再次深入灾区，慰问受灾群众，指导救灾工作，并召开现场会研究部署灾区恢复重建工作。所见所闻让张庆伟进一步认识到出台规范文件的必要性和紧迫性。当天晚上，张庆伟在与其他省领导反复协商后，决定由副省长沈小平负责组织起草《办法》，以制度为保证，依法强化气象预警信息 “发令枪”作用，全面加强灾前管理，充分发挥政府主导、部门联合、社会参与的作用。

    众多部门参与 重在灾前防御

    “按照张庆伟的重要指示精神，省气象局牵头组织制订《办法》。”7月30日上午，沈小平召集省政府办公厅、省气象局、省水利厅、省政府应急办和省政府法制办等部门负责同志参与的协调会，安排部署《办法》制订工作。

    随即，省气象局成立了以姚学祥为组长、副局长张守保为副组长的《办法》起草小组。省政府办公厅、应急办、省政府法制办派出多位专家，指导、参与《办法》的编制工作。

    《办法》起草小组分别联系28个各行业、部门的负责人，了解其在暴雨灾害防御可能采取的应对举措，同时把《办法》的起草标准告知对方，对方根据标准提供相关信息和建议。随后，气象局、省政府办公厅、应急办、省政府法制办的专家一同进行凝练、汇编，完成了《办法》（草案）的初稿。

    “我们编制的《办法》是针对预警信息发布之后到灾害来临之前做好防御，而不是针对灾害发生后如何抢险救灾重建的。《办法》涉及到28个部门，每个部门按照规定，对应相应的职能承担相应的责任。在《办法》中力求按照每个预警等级来采取相应的防御保障措施。在每个等级下，相关部门应该采取什么措施是对应的。”7月31日上午，沈小平召集省气象局、省交通厅、省卫生厅等28个部门负责人，集中讨论、审改《办法》（草案）。会后，各部门负责人回到单位，组织有关人员研讨，再次对《办法》提出修改意见。在此基础上，起草小组进一步修改、完善了《办法》。随后，省领导对《办法》进行了修改、审定。

    明确部门职责 提升应急效率

    “《办法》从灾害管理时间节点上来看，属于预防阶段的工作，这在法律文件上还是个空白。《办法》的出台与实施，将对其他灾种灾害防御产生重要的指导意义。”姚学祥说，“加强预防阶段的管理工作，花钱少，见效快，可以大大减少灾害造成的人员伤亡和财产损失。”

    《办法》共包含五章二十五条。第一章“总则”，规定了编制依据、适用范围、责任划分、防御机构。第二章“预警发布”，规定了预警信息发布制度，对预警信息进行了分级，对各类媒体单位预警信息的发布和人员密集区、公共场所的暴雨预警信息接收与传播工作进行了规定。第三章“应急响应”，针对响应的四个级别，明确了县级以上人民政府、有关部门、乡镇人民政府和街道办事处、村（居）民委员会及有关单位的不同职责。第四章“法律责任”，规定了违法违规行为的处罚和处理。第五章“附则”，对各设区市人民政府和省人民政府有关部门制定实施细则和实施时间进行了规定。

    “相比较涵盖范围广、规定更具原则性的《重大气象灾害应急预案》而言，《办法》具有很强的指导性和执行性。它明确了县级以上人民政府、有关部门、乡镇人民政府和街道办事处、村（居）民委员会及有关单位，在不同响应等级下的不同职责。”省政府应急办主任那书晨认为，这是《办法》的一大亮点，是其核心所在。

    “要更人性、更理性、更科学性地开展暴雨灾害防御。”省政府法制办主任石玉林说，“《办法》在落实过程中，还将不断地完善。”

    “《办法》的出台，是省委省政府强化当前严峻防汛形势的重大举措，体现了以人为本、预防为主的灾害防御原则，固化了政府主导、部门联动、社会参与的灾害防御机制，是气象灾害防御法制化的重大进步，也是开展气象防灾减灾绩效管理的重要抓手，是气象防灾减灾绩效管理的一个精华所在。绩效管理的最终目的不是为了处罚谁、奖励谁，而是为了改进防灾减灾工作，争取防灾减灾的最佳效果。《办法》在法律上、流程上、职责分工上的明确规定，更有利于推进绩效管理。不断总结经验教训，不断改进，实现气象防灾减灾的最优化。”姚学祥如是说。（中国气象报记者谢盼 通讯员边芳）