任新建 李浩
　　
　　党的十八大报告指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系。积极推动政府购买公共服务，是加快建设服务型政府，处理好政府和市场关系的关键环节。
　　
　　公共服务是指产出性的、满足社会公众直接需求的服务形式，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。传统认为，政府应该直接提供公共服务，成为生产公共服务的承担者。但是，随着对政府提供公共服务的效率、公共服务边界的深入认识，以及公共服务理论的发展，政府以从第三方购买的方式提供公共服务逐渐进入大众视野。
　　
　　政府购买公共服务，意味着政府不再直接生产，而是通过签订购买合约，向社会上的公共服务生产方购买公共服务，然后提供给本应享受服务的社会公众。政府购买公共服务最主要的目的是节约财政资金、满足社会需求、增加公共服务数量以及提高公共服务效率和质量等。其本质是在公共服务的管理和供应过程中，所有权和经营权的分离。购买公共服务主要涉及四方面主体，即财政部门（资金拨付者、监管者）、职能部门（提供者、购买者、激励者和监督者）、企业或者非营利组织（生产者、承接者）以及社会公众（使用者、消费者）。
　　
　　国外经验
　　
　　20世纪80年代以来，以英国、美国、澳大利亚为代表的发达国家都推行了“购买公共服务”制度，并逐步发展成为政府履行公共管理职能的一种主流模式。国际上政府购买的公共服务领域广泛，主要包括教育、文化、公共卫生、社会（区）服务、养老服务、残障服务、就业促进等。比如，从20世纪80年代开始，澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建全国就业服务有限公司，由政府出资补贴劳动者自由选择就业培训服务。
　　
　　从政府购买公共服务方式看，公开竞标是最典型的方式。引入市场竞争机制可以帮助政府降低购买公共服务的成本，提高资金使用效率。英国政府早在1990年公布的公共医疗和社区关怀法中就明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。
　　
　　不足之处
　　
　　上海政府购买公共服务起步于上世纪90年代中期，迄今已有十几年的历史。1996年，上海市浦东新区社会发展局向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例。
　　
　　上海的政府购买公共服务制度尚存在一些不足。尽管采购法规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。
　　
　　公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，需要独立的、专业的第三方评估主体；承接者与消费者、监督管理者之间存在着信息不对称，也需要充分发挥各个主体积极性，在生产者、承接者、消费者与社会大众之间建立起相对平衡的激励约束机制。由于某些公共服务对专业资质的特殊要求，所以能够进入竞争的承接主体非常有限。在竞争不足的情况下，公共服务外包就会失去降低成本提高效率的意义，从而直接影响公共服务质量。
　　
　　公共服务购买并无统一的“最佳模式”,借鉴国外先进经验，上海建立政府购买公共服务制度应遵循以提供基本公共服务为主，兼顾效率与公平性，灵活有效地共同发挥政府和市场两种机制的作用，通过“市场‘无形之手' 政府’有形之手‘”,建立起让政府职能部门花钱放心，让公共服务提供方提供服务尽心，让大众享受公共服务舒心的政府购买公共服务制度。
　　
　　这里“市场’无形之手‘ 政府’有形之手‘”包括两层含义：第一层是，购买公共服务中政府与市场各有分工，政府决定某种公共服务是否需要提供，所需提供的公共服务的质量和数量，公共服务的财政安排，公共服务的采购模式；市场负责生产公共服务。第二层是，根据公共服务的特性，“市场之手”在公共服务生产中的作用随着公共服务生产市场竞争性的增强而不断提高，相应的“政府之手”的角色随公共服务生产市场竞争性的增强而渐渐弱化。反过来，对于市场竞争性较弱的公共服务领域，政府作用可以强化，市场的作用减弱。
　　
　　独立性购买
　　
　　市场机制效用最强的购买方式是独立性购买。当公共服务的购买方与出售方为相互独立的主体时，即为独立性购买。独立性购买应该成为上海今后政府购买公共服务的主要发展模式。
　　
　　根据独立性购买中市场主体竞争程度，独立性购买又可以分为竞争性购买和非竞争性购买。所谓竞争性购买是指合同双方主体独立，有明确购买目标，能够由独立的外部供应商来生产公共服务，有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序。适用的公共服务领域有：城市道路养护、河道养护、园林绿化、职业教育、社区养老等。根据公共服务是否能明确具体的受益对象，又可以细分为公开招标、服务券两种模式。
　　
　　公开招标适用于受益主体难以明确、“搭便车”问题严重，但又存在竞争性市场，需要政府统一行使购买权利的公共服务。比如，城市道路养护、园林绿化、河道养护等就符合公开招标的特征。维护道路、园林、河道等公共服务是所有社会大众都可以享受的，单个社会成员既不会自己出资购买这种公共服务，也不会特意去监督这些公共服务质量，但是提供这些服务的主体存在竞争性市场，可以由政府作为社会大众的代理主体，通过向竞争性市场招标，购买这些公共服务。上海在道路、河道养护等公共服务中已经开始尝试公开招标的模式，有效节约了财政支出。
　　
　　服务券是一种充分发挥公共服务接受主体积极性、生产主体竞争性的购买模式。以提供社区养老服务为例，政府部门向老年人发放服务券，老年人将领到的服务券“支付”给自己选中的养老服务机构，享受该机构提供的日常护理、饮食等基本养老服务，养老服务机构凭收到的服务券向政府部门结算资金。该种模式下，市场上需要存在多家养老机构，它们为了争取到更多的服务券，必须通过向老人提供更高质量的服务来竞争。服务券适用于受益主体明确，能够形成竞争性市场的公共服务提供方式。根据上海社区老人居住较集中、社会事业基础较好的特征，服务券在上海具有较大的可行性。适用的领域如养老、社区护理、职业教育等。
　　
　　独立性购买的另一大类是非竞争性购买。非竞争性购买是指符合合同双方主体独立，有明确购买目标，但购买政策由政府单方制订，服务承担方是政府通过非竞争性过程决定的。非竞争性购买具体可分为邀请招标和竞争性谈判两种方式。
　　
　　邀请招标也称有限竞争性招标或选择性招标，即由招标单位按邀请招标流程选择一定数目的企业，向其发出投标邀请书，邀请它们参加招标竞争。适用于污水处理、垃圾处理、环境保护等技术复杂或有特殊要求，只有少数几家潜在投标人可供选择的项目或服务。比如，上海就曾经采取邀请招标的形式向竹园第一污水处理厂、竹园第二污水处理厂采购污水处理的公共服务，在降低市政污水处理成本方面取得了良好的效果。
　　
　　非竞争性购买的另一种方式是竞争性谈判。竞争性谈判是指采购人直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。很多维持成本相对较高，而盈利微弱甚至没有盈利的公共服务项目可以采取该种方式，通过招标的方式很容易流标，通过谈判可以争取财政补助、解决服务承担方维持运营的问题。上海可以将竞争性谈判运用到社区文化服务，居民活动中心、就业帮扶等公共服务购买，提高居民生活质量。
　　
　　非独立性购买
　　
　　与独立性购买相对应的市场机制效用最不强的方式是非独立性购买。非独立性购买是由政府设立非营利组织，承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式给予一定资金和资源。由于该模式下生产服务的非营利组织由政府设立，二者不是独立分开的主体，购买目标不存在竞争市场和竞标程序，因此也称为形式性购买。
　　
　　采取形式性购买的公共服务主要分为两种，一种是天然不适宜由市场供应--只能由内部供应商提供。比如，文物保护、扶贫等。另一种公共服务是有一定技术上的专业性和特殊性，一般企业投资积极性不高。比如，社区矫正、戒毒、水文水质监测、地震监测、天气预报等。以上两种形式性购买的公共服务往往难以建立竞争性市场，大多采取定向委托的方式。上海在这方面已有先行先试，比如，2003年上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，组建阳光、自强、新航三个民办非企业单位，分别接受市团委、市禁毒委、市矫正办委托，签订《政府服务采购合同》，从事相关的社区服务工作。
　　
　　上海现行的政府购买公共服务大多都是采取该种形式性购买模式，如果在一些本可以更大程度发挥市场机制作用的领域采取非独立性购买，往往会带来服务质量不高、资金使用效率较低的问题。今后的改革方向应该是，将一些可以让市场机制发挥更大作用但现在采取非独立性购买的公共服务领域，根据其可以市场化的程度，放开到独立性购买下的各种模式去实现，仅将符合上述两种分类的公共服务通过非独立性购买实现。
　　
　　配套政策
　　
　　要想继续推进建立健全政府购买公共服务制度，一些配套政策也是必不可少。一是扩大政府公共服务购买范围。在现有政府购买公共服务范围的基础上，扩大购买范围，进一步将青少年发展、社区康复、临终关怀、疾病防控、环境保护、文化和遗产保护等纳入政府购买公共服务范畴。可以在全市范围内，选择试点区域，选择有代表性的公共服务领域，根据公共服务的特性针对性地选择购买模式，等经验成熟再在全市范围内铺开。
　　
　　二是积极培育公共服务承担主体。根据对上海政府购买公共服务模式设计，要培育两类公共服务承担主体：一类是能够参与独立性购买的竞争性公共服务提供主体，这类公共服务提供主体占绝大多数，既包括营利性机构，也包括非营利性机构。一类是能够参与非独立性购买的公共服务提供主体，基本上都是非营利性机构。积极培育公共服务承担主体需要引入多元主体，鼓励民间资本进入具有竞争性的公共服务生产领域，要从舆论、资金等方面支持非营利性组织建立、发展、壮大，为各类公共服务承担主体参与公共服务购买竞争提供更加公平、公开、公正的政策，打破限制各类社会机构进入一些公共服务领域的不合理的行政性壁垒，营造公平竞争、平等准入的市场环境，为公共服务承担主体创造更多更好的成长机会。
　　
　　三是为公共服务承担主体争取更加优惠的税收政策。公共服务承担主体需要为其出售公共服务获得的收入支付税收。现行税制下，适用于服务行业的营业税抑制了服务行业发展的活力。很多公共服务本身属于企业不愿进入的非营利领域，由非营利组织在提供服务，尤其像社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等。为了培育这些领域内社会机构发展壮大，应该给予一定程度税收减免。上海可以结合增值税扩围改革试点工作，通过增值税扩围降低其税收负担。
　　
　　四是建立健全政府购买公共服务的相关法律、法规。在遵循《政府采购法》的基础上，结合上海现有区县、各部门政府购买公共服务实践，研究制定规范政府购买公共服务的规章制度，使得政府购买公共服务有章可循。从五个方面对政府购买公共服务行为进行规范：服务提供部门制定采购预算、财政部门批准预算，服务提供部门委托采购中心、采购中心按照有关规章制度购买公共服务、对服务品质和资金使用绩效进行评估。依据《政府采购法》细化公共服务购买细则。将公共服务的“标的”纳入政府采购法及其实施细则的采购范围，针对公共服务购买的特点，细化招标、询价、谈判、合同终止、监督检查等环节的规则，确立权责明确、购买标的清晰、目标管理科学的合同机制，保障公开、公平、竞争性的公共服务招标程序。
　　
　　五是建立健全政府购买公共服务的评估、监督机制。建立健全政府购买公共服务的两个绩效评价体系：一个是政府购买公共服务的资金使用效率评价体系，即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少或者一定量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务。另一个是公共服务的效果评价体系，即社会公众对公共服务的品质是否满意，公共服务是否达到了预期效果。
　　
　　完成以上评估、监督主要依靠发挥三方面主体作用：一是独立的第三方机构。如会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司。这些独立的第三方机构拥有专业人才和技术，它们对资金使用效率、服务品质的评估更加专业和科学，也比社会公众和政府更加公正和客观。二是社会公众、公共媒体。社会公众可以直接监督公共服务的效果，公共媒体帮助搭建了一个评估、监督政府购买公共服务的平台，帮助反馈公众对公共服务意见、建议，帮助公开公共服务购买资金使用信息，提高公共预算资金使用透明度。三是政府部门自身的内部监督。通过国库集中支付系统，结合金财工程，确保招标过程的公平与公正，确保财政资金使用的安全与高效。■
　　
　　（任新建系上海市发展改革研究院金融研究所所长，管理学博士。李浩系上海市发展改革研究院金融研究所助理研究员，金融学博士。吴英燕编辑，工作邮箱：wuyingyan@wxjt.com.cn.）