第九届全国政府采购监管峰会会前特刊

    1、顶层设计纠正目标错位

    西方国家在200多年的政府采购发展历程中，逐步确立了"物有所值"的价值取向，基本内涵是指投入（成本）与产出（收益）之比。在当前我国政府采购法律制度体系中，"物有所值"原则难以简单"植入"，必须进一步强化顶层设计，在制度体系建设的整体性、统一性、协调性与前瞻性方面为实现"物有所值"提供可能。

    首先，完善政府采购制度体系。实现"物有所值"不仅要考虑采购价格等因素，还要全盘考虑获得成本、运作成本和生命周期结束成本，追求成本和收益的最佳平衡。我国政府采购的基本原则是公开、公平、公正和诚实信用，关注的重点是采购过程。事实上，公开、公平、公正原则是实现"物有所值"的手段，应该服从服务于"物有所值"及采购效率的要求，因此，必须解决目标错位的问题，真正确立"物有所值"原则在政府采购制度体系中的地位，从公共财政支出的角度综合考虑政府采购制度设计。

    其次，强化对政府采购行为的制度约束。"物有所值"着眼点在于所采购物品的效用、功能以及由此产生的社会效益，其价值取向符合政府采购制度的基本要求。相对于"双重效益"目标，"物有所值"的内涵更具弹性，并赋予操作执行机构和采购人员从实际出发的自由裁量权。从这个角度看，我国地方立法中普遍没有对"物有所值"原则作出规定并不是偶然。少数操作执行机构和采购人员有可能将"物有所值"界定为"资金的使用效益、为国内产业发展提供的机会以及促进技术转让等"，并寻找自由裁量空间，从而为权力介入开口子，弱化有关方面对采购活动的监督和管理。

    政府采购要保障实现政府有关经济社会政策目标，必须调整制度的管理重心，改革创新监管方式，强化对采购行为的制度约束。

    2、精准编制采购预算

    所谓"物有所值"，实际上是使既定的政府采购资金实现尽可能大的效益。从实践情况看，如果把政府采购预算看作既定资金，实现其最大效益是可以做到的。

    这样看来，要想实现"物有所值"，就必须跨过精准编制预算这道关口。如果资金确定不了，或者没有具体的衡量标准，就有可能增加操作环节的随意性，节支率也会随之变化较大。

    例如某省文化部门采购下乡乐器，笛子作为一种乐器，市场价格从10多元至100元甚至更高不等，如果预算不能确定档次，"物有所值"就无从谈起。按照节约资金、预防腐败的制度设计目标，最有可能成交的应该是档次最低、仅能用于演奏的笛子。如果人为确定更高的档次区间，"物有所值"的目的也许能达到，但供应商可能会围绕高价中标问题反复提出质疑。

    2011年起开始试点并逐步推开的批量集中采购，无疑是实现"物有所值"的标准范例。成批量的台式计算机、打印机等以最低价格成交，并且配置最优，实现了预算资金的最大使用效益。但这种采购组织形式需要跨过配置标准这道关口。

    配置标准是政府采购预算的基础性指标。推行批量集中采购之前，使用量最大的计算机、打印机、空调等品目基本上没有明确的配置标准，各部门、单位按照不同的预算数额、不同的配置要求采购各式各样的设备，既不能形成批量，也难以获得最优惠的价格。

    2012年10月起施行的《机关事务管理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的服务。但什么是标准，什么又是超标准？目前还没有特别清晰的答案，解决这些问题是实现"物有所值"的另一道坎。

    3、把好需求关和验收关

    政府采购从注重节支防腐向实现"物有所值"转变，主要是对目前各种"有效最低价"进行纠偏（很难合理解释什么是"有效"）。低价中标引发的低质履约让采购人、监管部门徒增烦恼，并浪费了大量的资金。

    解决"物有所值"和"低价中标"矛盾，规范的政府采购程序和无序的市场竞争矛盾，采购需求预期理想化与采购结果不满意的矛盾等，既要在制度方面加强顶层设计，更要在实践中探索前行，加强采购需求管理是重要一环。

    采购需求不明确一直是困扰采购代理机构的难题之一，采购人往往难以用完整的技术参数表述采购需求。实践中，要科学制定各类采购标的物的需求标准，用制度强化采购人提供规范需求的责任，切实规范采购行为，提高采购执行效率，明确各项工作职责；要加强采购需求论证，通过邀请专家进行前置性审查来制定较为明确的需求标准。同时，采购代理机构必须加强专业化建设，帮助采购人规范地完善采购需求。

    另外，要加强验收管理，开展结果评价。政府采购工程、货物与服务，在采购环节都以期货形态出现，只有验收合格后才以现货形式交付，因此必须加强验收管理。相关各方特别是监管部门要积极介入，不能有"一采了之"心态，只重视采购过程而忽视采购结果。

    采购结果的评价内容应从单纯的节支效果扩展到政策实施效果、采购程序规范评价、采购物品性价比、采购效率等方面，并将评价结果运用到对采购人的预算安排、资产配置中，运用到对供应商的市场监管中。合理有效的结果评价，对政府采购工作既是正面宣传，对采购程序也是合理监督。

    此外，应大力推进采购物品标准化。理论上来说，政府采购办公类用品应该采取"配给制"，以满足日常办公为主，通过不断扩大批量集中采购品目、与资产管理相结合等方法，将政府采购预算及时转化成实物配给。

    4、完善规则简化程序

    国际上，西方发达国家如英国把"物有所值"作为政府采购的核心原则，并给出这样的解释：通过评估每一次采购的成本和收益，而不是仅仅关注最低成本来使每一英镑的花销都获得最好的结果。

    从经济学的角度理解，"物有所值"是指产品符合价值要求，具备使用价值，而且满足产品的货币价值和使用价值相等。对政府采购而言，"物有所值"就是采购的产品生产和使用成本相对较低，买得放心，用得满意，处理后不会造成环境污染或污染相对较小。

    实现"物有所值"，首先要完善公平交易的市场规则，从根本上夯实政府采购制度的运行基础。公平交易的市场规则需要充分竞争作为保障，实行招投标是这种竞争制度的重要内容，目的是降低风险，保证透明和公平，提高供应商的市场信心。只有营造公平的市场环境、实现充分竞争，才能从制度上确保政府采购的公开、公平、公正原则有效落实。

    其次，推进监管方式改革，适当简化程序。政府采购监管方式改革主要包括：推进政府采购管理与预算编制、资金支付、资产管理等有机融合；进一步完善财政、审计、监察部门的协作配合机制；建立健全监督与处罚并重的政府采购动态监控体系；将供应商、评审专家和社会代理机构纳入监管范围。

    再次，推动政府采购事业向专业化方向发展，实现质量、价格、效率的内在统一。采购人员对所采购的产品不仅要了解其外在特性，还应了解其内在品质，如生产过程、使用成本、售后服务费用、维护成本、是否使用环保材料、是否可回收利用等。

    另外，拓展政策功能，协调处理好政府采购与经济社会目标的平衡关系。有效发挥政府采购政策功能是一个庞大的系统工程，仅靠财政部门推动很难收到预期效果。要针对不同的政策功能，建立由主要部门牵头、相关部门协作配合的工作模式，实现政府采购事业和经济社会相互促进、和谐发展。

    5、各方配合追求核心要素平衡

    实现政府采购"物有所值"，不仅要考虑获取商品的价格、性能和服务，还要综合考虑运行、维护成本以及在商品全生命周期结束后的处置成本。

    西方发达国家政府采购实践中逐步确立"物有所值"的价值取向，实现从"少花钱"向"花得值"转变，追求政府采购质量、价格、效率核心三要素平衡。

    我国政府采购制度改革刚刚走过十多年的历程，与国际上比较成熟的政府采购制度相比还有很大差距，这就要求我们积极借鉴国外先进经验，少走弯路，从注重程序合规向专业化采购转变，从注重公平竞争向完善市场规则转变，尤其是要从注重节支防腐向实现"物有所值"转变。实践中，需要财政部门、采购人、代理机构等相关各方密切配合。

    实现"物有所值"，采购代理机构要转变传统观念，从一味注重节约资金转到注重实效、注重质量、注重公共服务效率上来，从单纯片面追求经济效益转到综合考虑社会效益和执行国家宏观经济政策上来。遵循"物有所值"原则，在设置评审标准和方法时不能局限于货物、服务和工程方案的价格，而是要综合考虑质量、企业业绩、施工方案、企业的社会知名度和信誉等。

    实现"物有所值"，财政部门要加大监管力度。一是加强预算编制监管。政府采购预算是各级政府公共预算的重要组成部分，是在部门预算中增加反映政府采购工作要求的相关指标，是细化部门预算的重要措施和手段，是编制采购计划的依据。二是加强计划申报监管。采购计划是财政部门对政府采购预算执行实施管理的一种手段。对列入政府采购预算的项目，采购计划要在采购组织形式、采购方式、项目调整程序等方面作出具体规定，目的是指导预算执行。三是加强采购方式使用监管。对于不同的采购内容，要根据具体情况选择适合项目的采购方式。

    实现"物有所值"，采购人或代理机构要对潜在供应商进行全面评估。具体要了解供应商的技术水平、生产能力，确保中标后有足够的供应能力，降低返工成本和防止延误；确保供应商提供的产品符合国家标准，以免出现质量问题而导致资金和时间浪费。

    实现"物有所值"，还必须形成充分的竞争机制。要保证每一次采购都做到货比三家，这样才能最终买到质优价廉的商品。（文字整理/张斌伟）