自主创新是关系我国社会经济发展大局的问题。可以说，在现代市场经济社会，自主创新能力直接决定国家经济竞争力，成为经济发展的主要根基。2006年，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展纲要(2006－2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》中首次将政府采购与财税政策、金融政策等并列作为政府激励自主创新的重要政策手段。为了贯彻和实施《纲要》精神，2008年初，财政部出台了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》等相关的法规，标志我国政府采购在促进自主创新方面正式进入了操作实施期。在此，笔者谨就政府采购激励自主创新的功能作用与方式方法等作一些粗浅的分析与探讨。
　　
　　企业自主创新是时代的呼唤
　　
　　改革开放以来，我国经济获得了持续高速的发展，综合实力大大增强。虽然，在我国经济发展中，改革对长期受束缚的生产力的能量释放、资源的高度消耗、相对廉价的劳动力、引进外国资本和技术等因素都发挥着重要作用。但是，走的主要是粗放型道路，经济技术含量、尤其是自主知识产权含量严重偏低。据统计，我国2004年汽车总产量507万辆，在各项技术中90％是“舶来品”，而真正具有自主知识产权的技术仅占10％；我国100％的光纤制造装备、80％以上的集成电路芯片制造装备和石油化工装备、70％的数控机床、纺织机械都被进口产品和技术占据。虽然，“中国制造”已经在世界制造业中扮演着重要角色，但这种以廉价劳动力、巨大能源消耗、大面积全方位污染、仅有微薄利润的发展模式绝不应该是我们的选择。长此以往，一定会导致后续竞争力下降、环境成本越来越高，最终会扼住发展的咽喉和命脉，使发展之路越走越窄。
　　
　　自主创新滞后有多方面的原因，由于技术创新投入高、时间长、风险大，新技术推广应用难，加上缺乏知识产权保护的良好环境，一些消费者迷信外国技术，使一些地方政府和企业更愿意通过“舶来”那些虽然利润低但来得快、风险小的外来技术，形成了急功近利的、不愿意走自主创新道路的粗放型格局。更严重的是，一些地区和行业仍然热衷于引进外资，强调利用外国技术，大搞无原则的招商引资，而很少去关心是否得到了核心技术，是否在合作过程中培育了自己的创新能力，更不热心寻求自主创新之路，不积极支持、应用和推广具有自主知识产权的技术。
　　
　　实际上，自主创新虽然最初成本较高，但却避免了引进技术时要支付的高昂费用，避免了投产后需将绝大部分利润让给外方的问题。从长远看，对企业核心竞争力的形成和持续发展更是意义深远，企业只有通过研发投入和自主创新，才能真正掌握自身的发展命运。从更高层次来看，自主创新虽然成本较高，却事关国家经济发展大计。
　　
　　在过去的较长一段时间里，我国政府为促进企业提升创新能力也采取了不少措施，国家制定了多种财税优惠政策，如规定企业研发费用可划入管理成本，比上一年超额部分的50％可抵扣应税所得额。但实际上，此项财税优惠政，策每年在各行业龙头企业、重点企业中的平均落实率低于14％，企业实际享受的金额只占应该享受金额的5.79％，实际效果并不明显。同时，我国对高校，科学研究机构也制定了课题申报和资助政策，但经过几年的运作，这种花钱买“创新可能”的做法，显然已经在很大程度上失去其本来的意义和作用。
　　
　　政府采购激励自主创新
　　
　　政府采购激励自主创新的功能作用是由政府采购本质决定的。政府采购是以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的，是一种典型的“公共采购”。政府采购的政府主体性和社会公共性特征，决定政府采购不仅是完成公共物品的采购任务，也不仅是节省政府财政资金的问题，而是从社会大局出发，围绕国家要实现的总体社会经济目标，通过运用政府采购什么、采购多少、向谁采购、由谁采购、如何采购等政府政策性手段，实现一种全方位、系统性的公共服务目标。显然，发展自主创新，获取自主知识产权，正是全社会的共同要求。特别是在知识经济和信息时代，自主创新能力早已成为经济发展的生命线，成为主导经济发展能力和方向的关键点。政府采购作为一种公共采购模式，有责任从公共利益出发，通过优先、优惠、强制采购自主创新和具有自主知识产权的产品和服务，激励自主创新事业的发展。
　　
　　首先，政府采购可以激励自主创新和促进自主知识产权产品开发的功能，是其他社会主体所不能替代的。虽然个人、家庭、企业等各种社会主体都在保护民族产业、促进自主创新方面应该承担义务，但是，在经济全球化的今天，其他社会主体可能会更多地受市场原则导向，更多地追求短期的、自身的现实利益。只有以政府为主体的采购，才会更多地从全局出发，追求总体的民族经济目标。因此，政府特殊的社会公共利益代表身份，决定其必须而且也可能在激励自主创新方面，发挥其他主体采购不可替代的特殊功能。
　　
　　其次，政府采购可以激励自主创新的功能，也是政府特殊的政策法规能力和行政能力决定的。政府采购中政府的主导作用，决定政府可以通过其政策能力达成激励自主创新的目标。
　　
　　政策能力是通过政府采购法律与政策的影响力实现的。为了激励自主创新，政府可以通过相关法律政策的强制性规定，促使政府部门投资与消费发生的采购，必须优先优惠采购自主创新产品和服务。实际上，世界各国政府采购都有明显的“产权保护”特征。美国的购买美国产品法规定，联邦政府非GPA(政府采购协议)必须购买美国产品，其中，包括优先购买具有美国自主知识产权的产品。在过去很长的时间里，我国一直没有制定与激发自主创新相关的法律和政策，虽然，新的政府采购法已经有了“政府采购应当有助力于实现国家经济和社会政策目标”的立法理念，但是，对于如何运用政府采购机制激发自主知识产权并没有具体的规定。因此，在政府采购制度建立和完善过程中，应该研究制定具体的政策措施，实现激励自主创新目标。
　　
　　政府采购的市场能力或市场影响能力，体现在政府雄厚的公共采购资金对供应商决策选择及市场竞争取向的影响。政府通过确定采购什么、采购多少、向谁采购等直接形成不同数量和不同结构的市场购买能力。在促进自主创新方面，政府遵循优先采购和重点支持自主创新产品的原则，加大自主创新产品的采购力度，并对社会其他采购主体形成重要的导向作用。会直接影响供应商的实际利益。供应商为了获得政府采购的合同，必然在自主创新方面加大人力和物力的投入，拓展研发能力，并最终增强竞争力，从而对供应商的生产与销售行为产生直接的影响，促进自主创新事业的发展。
　　
　　再次，政府采购的特殊监控能力对支持自主创新事业具有重要作用。政府采购的监控能力是通过政府采购人及政府采购机构对自主创新产品采购行为的监督检查实现的。为了更好地落实政府采购自主创新产品政策目标，政府管理部门需要建立自主创新产品档案。在政府采购过程中，可以强化自主创新产品的执行标准，鉴别是否属于真正的自主创新产品，淘汰非真实的、确认真正的自主创新产品。通过这个过程，防止鱼目混珠为获得政策利益而发生的不当行为。
　　
　　值得特别强调的是，政府采购激励自主创新的功能作用，并不仅仅限于政府政策和政府资金的直接影响，更重要的是能够充分发挥政府在社会中的示范和引导效应。政府在自主创新方面的优先、优惠政策措施，在影响供应商的生产与销售行为的同时，也会对其他社会主体的采购行为产生示范和引导效应。实际上，政府采购的示范效应可能会大大高于政府采购政策与资金本身所发生的直接作用，形成一种正向的倍数影响效应。
　　
　　政府采购面临的新课题
　　
　　政府采购可以采取以下多种措施，充分发挥其促进自主创新的功能作用。以下笔者谨就政府可以或可能实施的方式进行总结归纳，作为实践中的参考与借鉴。
　　
　　第一，对于具有重要意义及极具发展潜力的自主创新产品，实行政府首购与订购的方式，是激励自主创新最有效的方式之一。
　　
　　所谓首购，是指对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品(以下统称首购产品)，通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。所谓订购，是指对于国家需要研究开发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等，通过政府采购方式面向全社会确定研究开发和生产机构的行为。首购和订购的产品应当具有首创和自主研发性质。属于自主创新产品的，应当按照自主创新产品政府采购政策执行。
　　
　　为了落实好自主创新产品政府首购和订购的政策，财政部颁发了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，明确了首购与订购的概念、实施首购与订购的条件和依据。
　　
　　如首购必须属于国家认定的自主创新产品；符合经济发展要求和先进技术发展方向；生产和制造供应商为在中国境内具有中国法人资格的企业、事业单位；首次投向市场，尚未具备市场竞争力，但具有较大的市场潜力，需要重点扶持具有潜在生产能力并质量可靠符合国家法律、行政法规和政策规定等。
　　
　　订购的条件包括符合国家法律、行政法规，符合国家产业、技术政策和其他相关政策：属于国家需要研究开发的重大创新产品或技术，但目前尚未投入生产和使用：产品权益状况明确，开发完成后具有自主知识产权；创新程度高，涉及产品生产的核心技术和关键工艺；应用新技术原理、新设计构思，在结构、材质、工艺等方面对原有产品有根本性改进，能显著提高产品性能：能在国内外率先提出技术标准；具有潜在的经济效益和较大的市场前景或能替代进口产品等等。
　　
　　首购产品的认定是按照科技部、发改委、财政部联合制定的《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》执行的，具体的首购产品由财政部与科技部等部门研究确定后纳入《政府采购自主创新产品目录》(以下简称《目录》)予以公布，在有效期内实行首购。订购可以不列目录，而是以相关条件为基准，主要通过招标的方式进行。
　　
　　第二，自主创新产品实行政府优惠采购。政府在发生采购业务时，对于具有自主创新及我国自主知识产权的产品或专利成果，实行价格优惠。对于自主创新和拥有自主知识产权的产品和服务，政府可以以高于其他同类不具有自主创新产品的价格采购。通过价格优惠，既可以增加自主创新企业或服务机构的销售机会，使这些企业不至于因创新成本高而丧失政府采购机会，又可以通过价格优惠的收益，获得进一步技术开发的能力，并鼓励更多的供应商为获得政府采购订单在自主创新方面展开竞争。自主创新产品政府价格优惠的幅度，可以根据创新程度和自主知识产权情况规定，从10％至40％甚至更高。
　　
　　第三，自主创新产品实行政府优先采购。这里的“优先”包括两方面的含义：一是在政府采购中，在政府需要的功能条件不变的情况下，凡是拥有自主知识产权的产品，一律优先采购。二是参与政府采购的产品或服务，都具有自主创新成分，在其他条件基本接近的情况下，优先采购自主创新含量更高的产品或服务。
　　
　　第四，自主创新成为政府采购中的权值因素，并规定最低权值底线。政府采购相当多的情况是采取招标采购，招标采购在很多情况下采取综合计分法。因此，凡是涉及技术含量较高的产品或服务的政府采购，都需要设置自主创新、自主知识产权因素，并对该因素进行评分。同时，为了保障自主创新因素对于采购结果产生必要的影响，政府需要规定自主创新因素的最低权值，如最低不得低于20％。设置最低权值的方法，好处在于既考虑了自主创新因素，但又不是唯一因素，而是必须在保障最低权值的情况下合理适度考虑自主创新因素，避免权值比例过低不能真正发挥促进自主创新的作用。
　　
　　第五，实行自主创新产品政府唯一性采购。需要说明的是，对于一些特殊的产品和服务，如涉及军事机密和国家安全的产品或服务，或者对于国民经济发展、对于某个行业发展具有决定性作用的产权或自主创新的产品，政府采购时应该规定，只采购具有完全自主知识产权的产品和服务，政府必须进行唯一性选择。如一些特定产品使用的计算机芯片、一些特殊使用的计算软件产品和服务，虽然这些产品采购时价格可能因特定专利技术而偏高，但与国家安全特别是全局性的安全相比，显然算不了什么，同时也可以促进这类产品的进一步开发和使用。
　　
　　第六，设置自主创新产品政府采购的固定比例。所谓固定比例是指，对于政府采购的某些工程、货物和服务，规定本国自主知识产权必须达到的比例，凡是未能达到这种比例要求的，一律不得采购。固定比例方法的特点是，允许有一定比例的非自主创新成分，但自主创新的比例必须达到一定的程度，有利于直接、强制地推进自主创新项目的采购，促进自主创新事业的发展。
　　
　　运用政府采购机制激励自主创新是一项复杂的工作，它需要多方面的配合与共同的推进。首先，需要建立严密的自主创新产品和技术的界定体系，避免实际操作中因为界定不明而出现问题；其次，需要建立客观公正的自主创新评价与评估标准体系，包括评价的标准、评价的认定机构，以及评价认定机构的权利责任体系。