政府采购招标文件，是采购人或采购代理机构作为招标人，在实施政府采购项目招标时所使用的书面法律文件，主要是用来载明政府采购招标项目的内容和要求，并告知参加投标的政府采购供应商应当了解的与招标采购项目有关的内容和相关情况以及在编制投标文件和投标时应遵循的原则和应达到的要求，同时也是评标委员会进行评标的重要依据，还是招标人组织招标活动、最后定标以及采购人与中标供应商签订合同的主要依据。对于采购人或者采购代理机构来说，编制既符合法律规范又与招标项目具体情况相结合的招标文件，既是实施政府采购活动的需要，又是实施政府采购招标活动的重要环节，对确保政府采购招标活动顺利实施有着极其重要的作用。笔者根据多年来从事政府采购招标工作的经验，对采购机构代理采购人实施招标时编制政府采购招标文件应注意把握的问题进行了梳理，大致有以下几个方面：

 

　　应注意全面了解招标项目的具体情况

 

　　全面了解招标项目的具体情况，是编制招标文件的前提。只有对所要招标项目情况进行全面系统的了解，明确招标项目的具体内容和要求，才能准确地把项目的具体内容、技术要求写入招标文件中，才能让参加投标的供应商充分了解招标项目的详细情况。一般来说，了解项目的具体情况，可从两个方面入手：

 

　　首先，要对项目资料进行审查、论证、分析。当接到采购人提交的项目资料后，要对包括采购方案在内的项目资料进行审查，并从资金、技术、生产、市场等方面对采购人提交的采购方案进行综合分析。如有必要，还应邀请有关方面的技术人员或专家参加，对项目进行论证、分析。

 

　　一是要对项目的资金来源及落实情况进行分析，以核实资金来源、用途是否正当、合理，采购资金是否已经落实到位。

 

　　二是要对采购需求进行分析，要会同有关专家对采购方案的技术要求和交货期等商务方面的要求进行分析、论证，准确掌握采购人的采购需求和采购方案的基本内容。

 

　　三是要对潜在供应商的情况进行分析，要通过调查摸底，准确掌握相关企业生产情况、供货能力、售后服务情况以及服务能力及其资质、资格等情况。

 

　　四是要进行市场分析，通过开展市场调查，分析招标项目所涉及产品、设备及配套设施的生产、销售、服务的市场价格和供求状况等相关情况。

 

　　五是要进行采购风险分析，通过对项目的资金预算、需求、生产、市场以及交货期和交货状态等因素进行分析，以防范采购风险的发生。

 

　　六是对采购成本进行分析，要根据招标项目的特点和技术要求，对采购过程中可能遇到的各种因素进行分析预测，测算采购费用，使采购过程中的采购成本能够得到合理控制。

 

　　其次，要通过对项目资料的审查、分析、论证，确定项目采购清单。要在详细了解项目基本情况的基础上，会同采购人及有关技术人员对采购方案进行审查、分析、研究，并根据分析论证情况，明确项目的具体内容和技术要求，进一步完善采购方案，并根据完善后的采购方案，确定招标项目的详细资料和采购清单，使采购项目的基本情况更加清楚明了。

 

　　应注意准确适用相关法律、法规、规章和规范性文件

 

　　政府采购的主要特征就是其方式和程序的法定性，而招标是在法律法规规定的程序下所开展的一项采购活动。政府采购招标既要遵循政府采购原则，按照政府采购法律法规所规定的方式和程序进行，又要遵循招标投标法的有关原则，按照国家招标投标的有关法律法规进行。目前，规范政府采购招标的法律、法规主要包括以下几个方面：

 

　　一是全国人大及其常委会制定颁布的相关法律，主要有《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》以及合同法、民法通则、反不正当竞争法等与政府采购及其政府采购招标有关的法律。

 

　　二是由国务院制定颁发的行政法规，主要有《中华人民共和国政府采购法实施条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《货物进出口管理条例》等与政府采购和招标投标有关的行政法规。

 

　　三是由财政部制定出台以及由财政部与有关部门联合制定出台的部门规章，主要有《政府采购货物招标投标管理暂行办法》（财政部令第18号）以及其它与与政府采购有关的管理办法。

 

　　四是由省人大常委会制定颁发的招标投标方面的地方性法规，主要有《陕西省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》等。

 

　　五是由省人民政府制定颁发的与政府采购工作有关的地方性行政规章。

 

　　六是由财政部制定出台以及财政部与其它部委联合出台的与政府采购相关的规范性文件，以及省财政厅制定的以及由省财政厅和其它有关部门联合制定的与政府采购有关的规范性文件，以及由当地人民政府及其财政部门制定的及由财政部门和其它有关部门联合制定的与政府采购有关的规范性文件。在编制政府采购招标文件时，一定要注意理解、把握这些法律、法规、规章和规范性文件的相关规定，严格依照并准确适用这些规定，切忌在招标文件中出现违背这些法律、法规、规章和规范性文件的内容或条款。

 

　　应注意把握招标文件的结构和基本要素

 

　　政府采购招标文件，与其它类型的招标文件在结构上是相同的，其基本要素也应该对包括招标项目具体情况的介绍和对招标投标活动组织实施过程具体要求的规定等内容。在结构上，这两个基本要素一般分为七个部分。完整的招标文件也是由这七个部分组成的，即招标公告（或投标邀请）、投标人须知、合同主要条款或商务要求、投标文件格式、评标原则和办法、投标供应商资格证明文件、招标项目内容和技术要求。这七个部分自成一体，又相互关联，分别载明各自不同的内容和要求。

 

　　其中，招标公告（或投标邀请）主要是介绍招标项目的简明情况，告知投标人获取招标文件和投标以及开标的方式、地址、时间以及联系方式、通讯地址等；投标人须知主要是说明招标文件的组成部分，对招标项目作出详细说明，解释招标文件中的有关概念、涵义，对投标人的资格要求以及资格审查办法，澄清招标文件和投标文件的方法、程序，投标文件的内容和组成部分，对投标文件的编制、装订、密封、标记、递交等要求作出规定，告知投标人开标的时间、地点以及投标的地点、时间、方式、程序和截止投标的时间，对投标文件的修改和撤回作出规定，对评标的办法和程序、定标的原则和方式以及合同签订的原则、时间等作出规定；合同主要条款或商务要求，是对项目的商务部分作出规定，包括合同价款所应包含的内容，对工期或交货期、保修期的规定，对产品或设备质量技术的要求，对服务项目及服务规范、标准的规定，对违约的责任及其处理办法的规定等；投标文件格式主要是对投标文件的组成部分及其格式作出规定，要求参加投标的供应商按照规定的格式制作投标文件并提供相关的投标文件资料、说明；评标办法主要是对评标的程序、方法、原则、标准以及评标过程的具体组织实施作出说明和规定；供应商资格证明文件主要是对要求投标人须提供的能证明其资格、资质的文件资料和格式要求作出规定；招标项目内容和要求主要是对所招标的项目作出详细说明，包括项目的实施方案，项目的主要内容，项目的技术方案及其技术要求，相关的指标参数，所依据的标准，相关的技术设计图纸、相关的设备技术参数和具体的项目资料及采购清单等。在编制招标文件时，要特别注意把握好招标文件的这些基本要素，按照规范的招标文件的主要结构，把所有应明确的内容和要求都毫无遗漏地载入到招标文件中，并确保招标文件的公平性，让所有参加投标的每一位供应商都能公平地获取相关的信息资料。

 

　　应注意把握有关法律法规对政府采购及其招标的禁止性规定

 

　　《招标投标法》《政府采购法》等法律法规对招标投标、政府采购及其招标投标的有关事项分别作了明确规定，这些规定有些是禁止性的，在招标投标以及政府采购招标投标中不得违反这些规定，编制政府采购招标文件也不得有违反这些规定的内容。这些规定主要有：

 

　　一是在《招标投标法》第二十条规定，招标文件不得要求或者标明特定生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容；而本法第十九条规定了招标文件中必须包含的内容，这些内容将使供应商或承包商能够提交符合招标人需求并使招标人能够以客观和公平方式进行比较的投标，从而体现招标程序的公开性、公平性和公正性。这就要求招标文件中规定的内容，特别是其中的技术规格，必须符合公平竞争性的要求，招标文件中规定的各项技术规格或其他内容均不得要求或标明某一特定的专利、商标或商号、设计或型号、具体原产地或生产厂家，不得有倾向某一潜在投标人或排斥某一潜在投标人的内容。

 

　　其中，专利就是特定的公民或法人在一定时期内由于创造发明而独自享有的受法律保护的权利，包括发明、实用新型和外观设计。商标：就区别一个商品生产者或经营者的商品和其他生产者或者经营者的商品的一种标记。我国法律规定，经商标局核准注册的商标为注册商标，商标注册享有商标专有权，受法律保护。商号是指企业或其他工业制品的性能、规格和大小。所谓原产地是指表示某商品“原产于哪里”或“来源于哪里”的某一地区名（如“法国白葡萄酒”）或某一国家的某一地区名（如“景德镇瓷器”），并且该商品与该地理名称（无论大小）在质量、功能或其他特征上密切相关。

 

　　可见，对上述特定专利、商标等专有权或特定设计、型号、原产地或厂家的提及，实际上是明示只有这特定的厂家或产品符合招标人的意愿，其他厂家或产品则不在其列，这显然限制和排斥了其他潜在投标人。所谓“倾向某一潜在投标人或排斥某一潜在投标人的内容”，暗含有利于或排斥特定的潜在投标。这也是针对和利于特定的厂家或产品而限制和排斥其他的厂家或产品的做法，因而也是政府采购招标以及编制政府采购招标文件应该禁止的。

 

　　二是《政府采购法》第五条规定，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场；第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应当具备的条件，但同时又规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。在《政府采购法实施条例》中，对政府采购法所规定的原则作了具体规定。这些规定是与《招标投标法》关于“招标文件不得要求或者标明特定生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”的规定是一致的，其主要精神就是为了在招标过程中保证实现公平竞争，严格禁止采购人、采购代理机构用有意设定不合理条件的办法来限制和阻挠供应商参加政府采购活动的行为。因而，在编制政府采购招标文件时，就不得在招标文件中设定阻挠和限制供应商参加政府采购投标活动的内容和条款。

 

　　三是《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，同时又规定了一些除外条件，在这些除外条件下，采购人必须采购本国货物、工程和服务，即凡不具备这些除外条件的，就不得采购非本国货物、工程和服务。也就是说，政府采购应当采购本国货物、工程和服务是《政府采购法》对政府采购的禁止性规定，更是对政府采购招标投标活动的禁止性规定，在编制政府采购招标文件时，必须严格遵守。

 

　　应注意把握有关法律法规对政府采购的鼓励性规定

 

　　在编制政府采购招标文件时，除要遵守有关法律法规对招标及政府采购招标的禁止性规定外，还应遵守有关法律法规对招标及政府采购招标的鼓励性规定。《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。《政府采购实施条例》第六条规定，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。对此，财政部制定出台并与有关部门联合制定出台了一些规章、规范性文件。这些规章及规范性文件主要是为了促进政府采购政策功能的实现，要求采购人的采购必须有利于实现政府采购在保护环境、促进节能和自主创新产品政府采购政策的落实等方面发挥作用。这些规章及规范性文件主要有：

 

　　一是财政部《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》《自主创新产品政府采购合同管理办法》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》等；

 

　　二是财政部、国家发改委《节能产品政府采购实施意见》；

 

　　三是财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》。在财政部、国家发改委在《节能产品政府采购实施意见》中提出，各级国家机关、事业单位和团体组织（以下统称“采购人”）用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品；政府采购属于节能清单中产品时，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购节能清单所列的节能产品；在政府采购活动中，采购人应当在政府采购招标文件（含谈判文件、询价文件）中载明对产品的节能要求、合格产品的条件和节能产品优先采购的评审标准。

 

　　财政部、国家环保总局在《关于环境标志产品政府采购实施的意见》中提出，各级国家机关、事业单位和团体组织（以下统称采购人）用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品；采购人采购的产品属于清单中品目的，在性能、技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单中的产品；在政府采购活动中，采购人或其委托的采购代理机构应当在政府采购招标文件（含谈判文件、询价文件）中载明对产品（含建材）的环保要求、合格供应商和产品的条件，以及优先采购的评审标准。

 

　　财政部在《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》中对促进自主创新产品政府采购政策的落实提出了明确意见，在《自主创新产品政府采购合同管理办法》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》也对在政府采购中落实自主创新政府采购政策作出了明确规定。在编制政府采购招标文件时，必须注意把握这些规定，并结合招标项目的具体情况，把这些规定落实到政府采购招标文件中。在政府采购招标投标活动实施过程中，也要注意把握有关法律法规规定的原则，并贯彻落实相关具体规定。