5月20日，来自全国各地的400余名政府采购从业人员齐聚湖南长沙，参加由政府采购信息报/网举办的第28期全国政府采购法规与实务研修班。

 

　　在研修班上，有着多年PPP实操经验的盖芸老师结合供水股权转让与增资、污水处理厂等项目案例，围绕《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等相关法条，解读了PPP模式及其发展和适用范围，并详细分析了PPP模式的七大特征，同时还详细介绍了PPP采购中的项目识别、准备、采购、执行和移交五个操作阶段。您是不是还在为没能亲临现场听讲感到遗憾呢？没关系，小编特别对PPP操作实务部分进行了梳理，希望能对您的工作提供帮助。

 

　　《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号，以下简称“财政部113号文”）将PPP项目实施分成5个阶段19个步骤，5个阶段分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。对于政府采购相关人员来说，最重要的是前三个阶段，因为项目执行和项目移交都是由项目执行机构来完成的。

 

　　第一阶段：项目识别

 

　　项目发起

 

　　发起方>>

 

　　政府：作为行业主管部门，可以从国民经济和社会发展规划及行业专项规划的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的PPP项目向财政部门推荐。

 

　　社会资本：社会资本可以以项目建议书的方式直接向财政部门和行政主管部门推荐潜在项目。

 

　　★注：项目的发起方式在PPP模式中有特殊性，因为社会资本也可以发起。一般来说，政府发起的比较多，社会资本发起的较少。

 

　　确定开发计划>>

 

　　确定开发计划：财政部门会同行业主管部门筛选项目，根据国家、地方和行业规划，确定年度和中长期计划。

 

　　★注：对于列入年度开发计划的项目，发起方应按财政部门（政府和社会资本合作）要求提交资料；财政部会在各省市成立政府和社会资本合作中心。提交资料一般分为新改、扩建和存量项目，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

 

　　项目筛选

 

　　1.涉及领域

 

　　主要包括市政供水、市政供暖、市政供气、医疗设施、养老设施、地下综合管廊、污水处理、环境保护等PPP项目。

 

　　2.选择原则

 

　　价格调整灵活、市场化程度高、投资规模大、合同关系清楚、需求长期稳定。

 

　　★注：要重点强调投资规模和长期稳定性：因为PPP项目体系复杂，运作一个PPP项目至少需半年，人力物力耗费大，如果项目规模太小，就不适应PPP模式；另外，如果只是一两年的项目，可能就不适合做PPP项目，就要对项目合规性进行审查，如主体合规性、客体合规性等方面。

 

　　3.主体合规

 

　　政府方：按照财政部113号文规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构，代表政府签署PPP项目合同。

 

　　注：国企或融资平台不可作为签约主体，但可作为政府的出资平台。

 

　　社会资本方：依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外资企业等。

 

　　★注：未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司不作为社会资本方。

 

　　当通过竞争性方式选择了社会资本后，中选的社会资本和融资平台共同出资成立项目公司，这就是SPV公司。

 

　　SPV公司和政府方委托的实施机构之间签订PPP项目合作协议，然后项目公司会投资建设运营维护PPP项目。在这期间，它会和金融机构发生关系，进行融资，对金融机构进行还本付息。金融机构会将债权资本投入到PPP项目，这个PPP项目会对社会公众持续提供可用性。

 

　　4.客体合规

 

　　使用领域：财政部113号文明确规定，只是公共产品或公共领域的才可以使用PPP模式。

 

　　运作方式：BT方式是否属于PPP？业界对此有争议。但从财政部的态度看，是不将其作为PPP项目的，而且BT项目是不作为PPP项目入库的。所以采用BT方式的，不能作为PPP项目。

 

　　合作期限：原则上合作年限不低于10年，这里的合作是指有投资模式。

 

　　变相融资：要警惕一些地方为项目，通过对融资人进行保底承诺、提供回购安排、明股实债等方式变相融资。

 

　　5.真假PPP

 

　　辨别真假PPP项目要把握四个原则：一是，合作期限原则上不低于10年；采用建设-移交BT方式的项目，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资的，财政部将不予受理（57号文）；二是，关于BT变种，拉长版BT、BT+分期股权回购，不涉及运营项目；三是，保底承诺，保证固定收益回报，例如保证投资人不低于7%的收益，否则政府给予补贴；四是，回购安排，固定期限回购、约定溢价回购。

 

　　物有所值评价

 

　　物有所值评价是对项目进行定性和定量评价，且以定性评价为主，因定量评价要依托大量数据，而一些比较新的项目几乎没有相关数据参考，应尽量创造条件定量评价。

 

　　1.定性评价

 

　　①基本指标

 

　　全生命周期整合潜力：看政府是否将设计、建造、运营、维护都整合在项目周期里，由一个投资人建设运营。

 

　　风险识别和分配：在物有所值评价里，首先要进行政府方和投资方的风险识别，然后合理分配。

 

　　绩效导向：看是否设置了绩效考核指标，鼓励投资人提高服务水平。

 

　　潜在竞争：项目推出后，看社会资本的响应程度，并分析其投资意愿。

 

　　鼓励创新：政府是否专门成立了PPP领导小组或工作小组，是否建立协调机制，以及政府的履约信誉情况。

 

　　可融资性：项目推出后，有没有相关融资机构对项目进行融资。

 

　　②补充指标

 

　　项目规模大小、预期寿命长短，运营的收入是否有增长的潜力等。

 

　　★注：在定性评价中，基本指标占80％分值，补充指标占20％。各行业专家针对这些指标打分，超过60分的才能通过物有所值评价，并进行下一步操作。

 

　　2.定量评价

 

　　PSC（公共部门比较值）大于PPP（PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值）的，意味着传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的。

 

　　财政承受能力论证

 

　　当项目通过物有所值评价后，就要进行财政承受能力论证了，这项工作主要是看政府的投入资金到底有多少。

 

　　1.直接支出

 

　　股权投资：对于政府出资入股的项目，股权的投资金额是多少，政府的财政能不能承受？

 

　　运营补贴：有两方面，分别是政府付费、使用者付费差额补贴。

 

　　这也是比较大的一项工作，因为PPP项目运营期间，要投入大量运营补贴，差额补贴一般出现在政府付费项目中，如污水处理厂必须是政府付费，第二部分是使用者付费，但要有差额政府补助，所以对补贴也要进行测算。

 

　　配套投入：土地征收、整理、划拨，配套设施建设，投资补助，贷款贴息，周边土地及商业开发权授予，政府无偿或低价租赁项目资产，政府放弃所持项目公司股份的全部或部分分红权。

 

　　政府要有配套的服务，例如土地征收、整理、划拨，为项目实施配套设施建设，对项目进行投资补助、贷款贴息，对周边土地及商业开发权授予投资人，如轨道交通和周边土地开发都是绑定的。

 

　　2.或有支出

 

　　风险承担：价格调价风险（调价机制）、最低需求风险（使用量保底）。

 

　　对于调价机制，有的按调价机制公式调，有的按双方磋商来调。

 

　　★注：或有支出主要是政府对风险的承担，可能发生或可能不发生。

 

　　终止补偿：股权投入、债务成本、预期收益

 

　　政府对终止补偿的计算包括股权投入、债务成本、预期收益的补偿。

 

　　3.违约补偿

 

　　这期间如果政府违约，按照合同约定政府要对投资人进行损失赔偿或支付违约金。到底能否通过财政承受能力论证，要满足“每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算的支出比列不超过10%”。也就是说，政府要付费的PPP项目额度，不能超过一般公共预算的10%，而且不是单个项目的10%,是政府做的所有PPP项目的支出不能超10%。

 

　　小结：就整个PPP项目实施整个过程来看，五个阶段的第一个阶段--项目识别阶段工作比较复杂，作为PPP项目政府采购相关人员，大量的精力都要投入在这个阶段，因为这是保证后面几个实施步骤的源头性工作。