2013年9月16日：国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号），这是一个纲领性的文件，确定了政府购买服务的基本原则、基本制度、基本方向。

 

　　2013年12月4日：财政部印发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号），基本是对国务院96号文的解读。

 

　　2014年1月24日：财政部印发《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预［2014］13号）。

 

　　2014年4月14日：财政部出台《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库［2014］37号），将服务内容大致分为三类。

 

　　2014年4月23日：财政部联合多部门印发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社[2014]13号）。

 

　　2014年8月26日：财政部、国家发改委等联合印发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号）。

 

　　2014年11月25日：财政部、民政部印发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综［2014］87号），扩大承接主体范围，并将“社会组织”改为“社会力量”。

 

　　2014年12月15日：财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号），提出了谁来买、向谁买、买什么、怎么买、怎么评估的五方面内容。

 

 

　　《政府购买服务管理办法（暂行）》

 

　　购买主体：一是各级行政机关；二是具有行政管理职能的事业单位；三是党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的团体组织。

 

　　承接主体：一是在管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织；二是按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位；三是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

 

　　社会组织分类：有两类，一类是根据《社会团体登记管理条例》登记的社会组织；另一类是根据《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》来划分的。

 

　　免登记类别：一是参加中国人民政治协商会议的人民团体不进行社团登记。参加中国人民政治协商会议的人民团体有：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。二是经国务院批准可免予登记的社会团体具体有：中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会等。

 

　　事业单位分类：根据《分类推进事业单位改革的指导意见》，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，又将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

 

　　界定承接主体很有必要，一个项目到底谁能参与投标？高校能不能参加？协会能不能参加？这就要对照上述三类社会承接主体，看是否属于社会组织、是否属于企业登记、是否属于事业单位，事业单位也只有公益二类以及经营性事业单位才能参与。

 

　　参加政府采购活动时，要求企业提供营业执照，事业单位提供机构代码证。从事相关经营性活动的事业单位，还要提供税收登记证，但目前有些的确提供不了。

 

　　转为企业的事业单位，政府购买服务应与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政预算保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，又花钱购买服务的行为。

 

　　假如事业单位能够承接政府购买服务，购买主体应当在公平竞争的原则下鼓励行业协会商会参与承接政府购买服务，培育发展社会组织，推动行业协会商会与行政机构脱钩。

 

　　承接主体条件：1.依法设立，具有独立承担民事责任的能力；2.治理结构健全，内部管理和监督制度完善；3.具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；4.具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；5.具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；6.前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或严重违法企业名单；7.符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；8.法律法规规定及购买服务项目要求的其他条件。

 

　　承接主体需提供的材料：《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综［2014］87号）规定：社会组织在承接政府购买服务时，应提供登记证书、年检结论、年度报告、财务审计报告、依法缴纳税收和社会保险费，无重大违法记录声明等相关证明材料。

 

　　承接主体的平等竞争权：购买主体应保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理条件对承接主体实行差别化歧视。《政府采购法实施条例》第二十条规定，有下列情形的属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇：（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或与合同履行无关；（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；（四）以特定行政区域或特定行业的业绩、奖项作为加分条件或中标、成交条件；（五）对供应商采取不同的资格审查或评审标准；（六）限定或指定特定专利、商标、品牌或供应商；（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或所在地；（八）以其他不合理条件限制或排斥潜在供应商。

 

　　政府购买服务内容：适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项；政府新增或临时性、阶段性的服务事项、适合社会力量承担的，应当通过政府购买服务形式完成。

 

　　不得向社会力量购买的服务内容：不属于政府职能范围，应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

 

　　政府购买服务指导性目录的制定主体为各级财政部门，财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

 

 

　　基本原则：积极稳妥，有序实施；科学安排，注重实效；公开择优，以事定费。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号文）确定了购买主体：一是各级行政机关；二是参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位；三是纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。

 

　　承接主体：一是依法在民政部门登记成立或者经国务院批准免予登记的社会组织；二是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业等社会力量。

 

　　购买内容：关于政府购买服务的内容，可以分为两大类。

 

　　一类是凡适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的都纳入公共服务，突出公共性和公益性。另一类是由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。

 

　　政府购买服务本身是法律赋予行政部门履职范围内的职责，比如说行政处罚，可以通过授权方式，但绝不能通过向社会力量购买服务来完成；还有一些本身不属于政府的职能，应该由市场化运作的，也不属于政府购买服务的范畴。

 

　　资金管理：政府向社会力量购买服务所需的资金，应在既有财政预算安排中统筹考虑。如果是随着政府提供公共服务的发展所需而增加的资金，应按预算管理要求列入财政预算。这跟货物和工程类政府采购是一样的。

 

　　绩效管理：应由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。目前，财政部门基本都成立了绩效评价机构和管理部门，引入社会第三方力量进行绩效评价的也很多。

 

 

　　制定主体

 

　　各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定服务购买种类、性质和内容。

 

　　目录范围

 

　　基本公共服务：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

 

　　社会管理性服务：社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

 

　　行业管理与协调性服务：行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

 

　　技术性服务：科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

 

　　政府履职所需辅助性服务法律服务、课题研究、政策调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

 

 

　　政府购买残疾人服务：《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社[2014]13号）规定，根据当前残疾人服务实际，各地可选取残疾儿童筛查、诊断、抢救性康复、残疾人康复辅具配置、残疾人照料服务、残疾劳动者就业培训与岗位提供、残疾人家庭无障碍改造等服务项目集中开展试点工作。

 

　　政府购买养老服务：《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号）规定，1.在购买居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务，以及养老服务网络信息建设；2.在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务；3.在购买机构养老服务方面，主要为低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养服务；4.在购买养老服务人员培养方面，主要包括为养老护理人员购买职业培训、职业教育等；在养老评估方面，主要包括老年人能力评估和服务需求评估的组织实施等。

 

　　政府购买公共文化服务：《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）规定，公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等内容。

 

　　行业协会商会承接政府购买服务：《关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知（试行）》（财综〔2015〕73号）规定，政府部门在购买服务过程中，要注重发挥行业协会商会的专业化优势，优先向符合条件的行业协会商会购买行业规范、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价服务，技术推广、行业规划、行业调查等技术性服务，以及一些专业性较强的社会管理服务。

 

　　政府购买交通运输服务：《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建[2016] 34号）规定：1．公路服务事项。包括农村公路建设与养护、政府收费还贷（债）高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测等服务事项。2．水路服务事项。包括公共航道维护性疏浚、清障扫床、整治建筑物维护等服务事项。3．运输服务事项。包括公路客运场站运营管理、农村客运渡口渡运服务、城市客运场站枢纽运营管理等服务事项。4．事务管理事项。包括公路水路领域调查和统计分析、标准规范研究、战略和政策研究、课题研究、政策标准实施后评估、重大交通运输政策宣传和舆情监测、机关后勤服务等技术性、辅助性服务事项。

 

 

　　《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）根据现行政府采购品目分类，按照服务受益对象，将服务项目分为三类。

 

　　第一类：保障政府部门自身正常运转而向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理等。

 

　　第二类：政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、法律咨询等。

 

　　第三类：政府向社会公众提供的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务、教育、医疗卫生服务等。

 

　　《政府采购法实施条例》对第三类服务的需求制定、绩效评价做了特别规定。制定采购需求时，第一类标准化的服务，可委托集中采购机构制定，第二类由采购人自己制定，第三类由购买机构制定，但要进行广泛的论证和征求服务对象意见。另外，这类公共服务履行完之后的绩效评价，必须要有第三方以及服务对象的参与。

 

 

　　政府购买服务的承接主体，应当由采购方按照政府采购有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定服务承接主体。

 

　　公开招标：公开招标数额以上的政府购买服务项目，应当采用公开招标的采购方式。因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门政府采购监督管理部门的批准。

 

　　《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）规定，对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的第三类服务项目，符合《政府采购法》第二十七条规定适用申请公开招标以外的采购方式的，财政部门要简化申请材料要求，也可以改变现行一事一批的管理模式，实行一揽子批复。如很多项目的承接主体还没有完全培育起来，由政府设计和培育的一家机构转为承接主体，比如社区的司法矫正服务，目前社会上这类服务机构还相对不成熟，这类服务就可以采用一揽子批复的方式，直接采取单一来源采购。

 

　　邀请招标：是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。邀请招标这种采购方式，一旦非招标采购方式申请成功，这种方式就很少会被选择了。

 

　　邀请招标与公开招标唯一的不同在于确定被邀请对象的方式不同，公开招标是通过发布公告的形式邀请不特定的供应商前来参加投标活动，而邀请招标则是通过资格预审的方式确定前来参加投标活动的投标人。

 

　　财政部18号令征求意见稿中提到，邀请对象的方式除了公告和资格预审之外，还有两种方式，即在供应商库中随机抽取和推荐，这无疑丰富了邀请招标对象的选择方式，有利于邀请到更好的供应商参与项目采购。

 

　　有些项目，如绑定项目，虽然不适用《招标投标法》，但基本都是直接确定被邀请的供应商前来进行投标。

 

　　竞争性谈判：竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务等相关事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。

 

　　尽管财政部第74号令对于竞争性谈判、询价、单一来源采购方式的程序做了明确规范，但实践中仍然碰到很多问题，如竞争性谈判对象的选择，74号令规定了三种方式，即公开、随机抽取、推荐，其中推荐又规定了采购人只能推荐一半，另一半由谈判小组来推荐。由谈判小组来制定谈判文件，谈判小组组成后，到谈判过程，谈判小组一直存在。

 

　　单一来源采购：是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的一种采购方式，其使用有非常严格的规定。《政府采购法》第三十一条规定，“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”。

 

　　竞争性磋商：根据财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）有关规定，竞争性磋商采购是指采购人、代理机构通过组建竞争性磋商小组，与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商。

 

 

　　根据《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）有关规定，在三类政府购买服务中，第一类中列入政府集中采购目录的服务项目，采购需求标准由集中采购机构提出。其他服务项目的采购需求标准由采购人提出。采购人、集中采购机构制定采购需求标准时，应当广泛征求相关供应商及专家的意见。第三类服务项目，还应征求社会公众的意见。省级财政部门可以根据实际情况，分品目制定和发布适用于本行政区域的服务项目采购需求标准。购买主体应当在采购预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。

 

 

　　供应商认为采购文件、采购过程和中标（成交）结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。采购人应当在收到供应商书面质疑后的7个工作日内作出答复。

 

　　质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意的，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，供应商可在答复期满后的15个工作日内，向同级政府采购监督管理部门提起投诉。政府采购监督管理部门应当在收到投诉后的30个工作日内，对该投诉事项作出处理决定。

 

 

　　合同形式与内容：按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务和违约责任等内容。

 

　　合同类型：财库〔2014〕37号文规定，积极探索新的政府采购合同类型。探索研究金额不固定、数量不固定、期限不固定、特许经营服务等新型合同类型。采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。

 

　　合同管理：购买主体应当督促承接主体严格履行合同，及时了解掌握购买项目实施进度，严格按照国库集中支付管理有关规定和合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定，帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督。严禁转包行为。

 

 

　　财库〔2014〕37号文规定，采购人或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书，验收书应当包括每一项服务要求的履约情况。第二类服务项目，供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。第三类服务项目，在验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。针对社会公众提供的公共服务项目，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。

 

 

　　购买主体应加强政府购买服务项目的标准体系建设，科学设定服务需求和目标要求，建立服务项目定价体系和质量标准体系，合理编制规范性服务标准文本。财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（以下简称“财预〔2014〕13号文”）规定，要立足成本效益分析，加快建立购买服务支出标准体系，推进政府购买服务项目库建设，逐步在预算编报、资金安排等方面建立规范化流程，不断健全预算编制体系，提高购买服务预算编制的科学化、规范化水平。

 

 

　　财政资金安排：政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。

 

　　经费预算：购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算与安排政府购买服务所需支出。

 

　　购买服务项目表：财政部门在布置年度预算编制工作时，应当对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。购买主体应按要求填报购买服务项目表，并将列入集采目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目同时反映在采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核。

 

　　财政部门负责政府购买服务管理的机构，对购买主体填报的政府购买服务项目表进行审核。审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体。购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表组织实施购买服务工作。

 

　　政府购买服务台账：承接主体应当建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其他有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。

 

　　财务报告制度：承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

 

　　监督审计：财政、审计等有关部门应加强对政府购买服务的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。对截留、挪用和滞留资金及其他违反财预〔2014〕13号文规定的行为，依照《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

 

　　承接主体的信用记录：民政、工商管理及行业主管等部门应当按照职责分工将承接主体承接政府购买服务行为信用记录纳入年检（报）、评估、执法等监管体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。财政部门应当会同相关部门、购买主体建立承接主体承接政府购买服务行为信用记录，对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，依法给予行政处罚，并列入政府购买服务黑名单。

 

 

　　财预〔2014〕13号文规定，购买服务预算绩效评价是全过程预算绩效管理的有机组成部分，要将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算管理全过程，加强绩效评价和结果应用。

 

　　财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

 

　　要对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价。对于服务项目验收或绩效评价结果优秀的供应商，可在同类项目中同等条件下优先考虑。

 

 

　　根据《政府采购法实施条例》，政府采购所指服务包括“政府自身需要的服务以及政府向社会公众提供的服务”，可以将二者分别称为政府采购服务和政府购买服务。

 

　　政府采购服务：政府自身运行和履职所需的服务，如信息系统建设、物业管理、印刷等服务，由政府直接向供应商购买。

 

　　政府购买服务：通常是政府向社会公众提供的公共服务，涉及方方面面。