案例分析

    一、概述

    采购项目：电梯。

    采购机关：××部门

    采购数量：１９７部。  采购方式：公开招标。

    招标机构：××招标中心。

    开标日期：１９９９年９月１日。

    投标人数量：１３家。  中标人数量：４家。

    合同签订方式：由各用户在规定时间内与中标人签订合同。

    鉴于我国政府采购还处于试点阶段，总的来看，该项采购活动基本符合《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等法律、规章的有关要求；政府采购主管机关也基本上抓住了关键的监管环节；为了确保“公开、公正、公平”的原则得到贯彻落实，采购机关还采取了临时监督措施，即成立协调小组。这次采购活动采取全国性公开招标，竞争充分，达到了预期目标。该项采购活动也表明，在政府采购活动的管理等方面与政府采购的有关规章仍有一定的差距，尚待进一步完善。

    二、政府采购预算（计划）

    《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应地地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买过此类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。

    １９９９年，本级政府采购管理机关没有编制年度采购预算。据了解，这次电梯采购的资金来源于两个方面：财政补助、××部门自筹资金。根据实际执行结果，虽然中标价大大低于市场价，但采购预算低于合同金额，说明了财政部门及采购机关在临时编制预算时未能全面考虑到影响合同价格的有关因素，同时也说明了我国现行的预算编制方法亟待改革。

    三、采购程序

    （一）成立协调小组

    本次的电梯更新改造政府采购项目中，协调小组的具体职责是审核、认定专家小组确定的电梯更新改造方案；成立采购专家小组；确定招标机构；监督招标采购过程；确定对医院电梯采购的资金补助办法。

    点评：本次政府采购不同于一般的采购，它具有数量多，投资大，使用单位较多，地点分散的特点。因此，就迫切需要一个能够代表上级管理部门行使相应职能和使用单位的利益的机构。而该协调小组恰恰是这样的机构。从总的运作结果来看，该小组对提高采购效率和采购质量都起到了积极的作用。

    （二）成立专家小组

    该专家小组是由主管部门推荐人选，并经协调小组同意而成立的。在本次采购中，专家小组完成了调查、论证并提交电梯更新改造的具体方案，还将组织电梯更新工程的验收和参与实施电梯更新项目管理工作。

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bsp;   点评：专家小组不但可以根据主管部门的要求，提出体现电梯性能的技术指标，而且可以对项目实施顺利高效的进行是很有帮助的。

    （三）委托招标机构

    电梯更新改造政府采购项目中，由协调小组组织。招标人与招标机构签订了委托招标协议。协议明确了双方的工作职责、工作中应遵循的原则等。

    点评：目前在委托招标机构的过程中，有些单位不按招标投标法律的有关规定，选择没有招标资格的机构代理招标，或者自行招标。这样做不但违反规定，还有可能由于没有经验使业主遭受不必要的损失。本次的电梯更新改造政府采购项目中选择的招标机构是有着多年经验的有招标资格的机构。从实际运行情况来看，本次招标在该机构的协调组织下，投标厂商竞争充分，使有关部门采购到了满意的电梯。

    （四）编制招标文件

    本次电梯更新改造项目招标，由招标机构负责编制工作。在编制过程中，招标机构与协调小组密切合作，编制出了能够明确电梯性能指标和商务要求的招标文件。

    点评：

    （１）招标机构与协调小组密切配合，凭借招标机构的经验，并结合当时的具体情况，编制出了相应的招标文件。

    （２）本次编的招标文件按照招标文件的一般格式进行编写，条理清晰，体现了采购的商务条件和技术性能要求。

    （３）在此次编制招标文件中，经过招标中心与协调小组共同研究协商，双方最后确定采用将电梯分包的方式，分包的标准以医院为单位。招标文件规定，投标厂商可以根据自身情况决定对其中的一个或几个包进行投标，这样不但可以促使每个厂商对自己所作的每一包的标书做认真的准备，而且充分吸引了一些规模不大的厂家参加投标，对于引起充分竞争还是很有好处的。从这次投标厂商的数量看，也可以说明这一点，在１８家购买标书的厂家中，共有１３家厂商参加了投标。

    （五）招标项目

    本次电梯政府采购招标项目，在《中国财经报》和《中国招标》上，刊登了有关电梯采购的标讯，基本上使国内生产电梯的厂商得到了标讯。

    （六）开标，评标

    本次电梯政府采购采取了公开开标的形式，不但使参加投标的厂商可以充分了解到自己的报价在竞争中所处的位置，而且可以使政府采购透明度加强。在本次评标过程中，首先在专家小组会议中通过了评标管理办法和评标细则，明确了评委的职责和应尽的义务。本次评标采用打分的形式，对投标厂商的价格、信誉、技术等性能进行了综合的评价。

    点评：

    （１）本次开标采取公开开标的形式，聘请了公证人员，保证了开标是在公正、公开、公平的情况下进行。

    （２）本次电梯政府采购招标采用了打分的办法，防止了评委带有倾向性的选择，使得对每一个包的评价都是客观、公正的。厂家只有凭借自己的真正实力才有可能中标。在这种情况下选择了综合评价前三名的厂家作为预中标厂商，并将统计的评分的结果送协调小组审定，并将结果通知到每一个评委。随后评委们认真地对每一包的预中标厂家，进行了认真、详细的评定，得出评标报告。从实际的结果来看，被选种的厂家或价格低廉，或价格稍高但性能优良。达到了令人满意的效果。

    （３）这次评标是在协调小组的监督下进行的，由于协调小组主要起的是监督作用，所以在评标过程中所做的谈话只是讲了上级部门的需要和评标的有关原则，而未对其他方面进行评论。使得评标工作得以在公平、公正的情况下展开。

    （七）定标、合同、履约和验收

    经过前面的准备工作，由招标中心和协调小组共同主持，召开了定标大会。参会者主要是各个医院的负责人和相应的技术人员。在定标大会上，协调小组向各家医院通报了这次招标的情况和评标过程，并将每包的预中标厂商名单和其投标书给了相应的医院，由医院自己决定中标厂商。随后，医院与所选的厂

商碰头，安排厂商到现场进行实地考察并商议了具体合同事宜。经过谈判，现在所有的医院都与选中的投标商签订了合同。到此，本次电梯采购的过程也基本结束。

    点评：在这次的定标大会上，各医院基本选择到了合适的单位，定标和签订合同的过程符合现行政府采购有关规章的规定。

    总之，本次电梯更新改造政府采购项目招标，从全过程来看是符合财政部政府采购规章的有关规定的。在本次招标过程中，协调小组对整个的采购过程起到了积极的作用。协调小组一方面是各使用单位和各上级部门利益的忠实代表，另一方面也是使上级各部门联系的一个桥梁。本次协调小组成功的真正原因是它确实要维护上级管理部门和使用部门的利益，也就是说，它必须既要想办法节省投资，也要使用单位满意。也正因为如此，它才起到了积极的作用，没有产生排他性的消极作用，也没有在评标过程中，给评委们以倾向性的压力。但这种成立评标小组的办法还有待商榷。因为成立协调小组并不能排斥管理单位介入过深以至于影响评标的客观性的情况。本次政府采购中选择了有资格的招标代理机构，利用了招标机构的丰富经验，也是使得招标工作得以顺利展开的原因。

    四、政府采购管理

    根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。

根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：

    １．委托采购代理机构。《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”

    ２．招标通告的发布。《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”

    ３．开标。《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会。”

    ４．全部废标。《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”

    ５．中标人。《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”

    ６．投标投标情况。《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起１５天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”

    ７．投标文件保存。《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”

    《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后７日内，采购机关应当将合同副本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”

第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”

    关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条

规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起３０日作出处理。”

    需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。

    按上述有关规定来衡量，在这次电梯采购活动中，在政府采购管理方面还存在一些需要改进之处。最突出的问题有：

    １．政府采购主管机关管理“越位”。表现就是政府采购主管机关为协调小组成员。协调小组是一个非常设机构，在我国政府采购制度建立之初，这一机构确实在加强监督、协调有关方面的关系方面起到了非常重要的作用。在采购活动涉及面广或两个以上采购机关联合采购时，作为一项措施，由采购机关或相关的采购机关成立协调小组似有必要，但政府采购主管机关（设在财政部门的政府采购中心除外）不应参加协调小组的工作。因为，这一机构的成立并非现行有关政府采购规章的要求，按现行规定，政府采购主管机构及相关采购主体各自的职责是非常明确的，政府采购主管机构对政府采购活动的监督主要是抓主要环节，通过备案制或审核制来掌握采购活动的动态和进程，并通过处理投诉来裁决采购争端，保护供应商的正当权益。

    ２．拨款方式没有突破。在该项采购中，货款由用户支付。这种拨款方式虽然符合现行行政、事业单位会计管理体系和国库制度的要求，但弱化了货款直接支付在推动政府采购工作方面的力度。根据《暂行办法》及《合同监督暂行办法》规定，政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。在国库集中收付制度尚未建立以前，政府采购资金的拨付方式有两种选择，一是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；二是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门可按现行拨款方式根据合同金额划拨资金，最后由用户向供应商付款。