编者按 在具体采购业务中，投标保证金条款是招标文件的重要内容之一，它也是供应商参与政府采购的资格要求，供应商的投标文件或报价文件如果没有对采购文件中的保证金条款进行响应，必将导致投标无效。
　　
　　可是在相关的法律中，却没有对投标保证金的具体使用和规范管理做出具体的规定，投标保证金是否涉及到生息问题？今后的管理工作会朝什么方向发展？尤其是在目前这种情况下，一旦供应商违约，投标保证金如何处理，采购代理机构并不具备“没收”的权力，那么在不退还的情况上，其归属权属于谁？
　　
　　财政部国库司政府采购一处相关负责人表示，采购代理机构要求供应商交纳投标保证金避免其违约产生的风险，两者是一种行政关系，今后，或会委托专业机构进行担保，使之成为一种经济关系。
　　
　　不予退还的保证金归属成争议
　　
　　近日，某市政府采购中心对在2008年上半年参加政府采购活动中、中标后不与采购单位签订合同或中标后随意弃标的11家供应商给予了不退还投标保证金的处理，并进行了公告。该采购中心介绍，对这11家供应商进行处理，是为了规范供应商参加政府采购活动的行为，维护政府采购市场公平竞争的良好秩序。而公告的目的在于让广大供应商引以为戒，依法投标、合理竞争，共同营造规范的政府采购秩序。
　　
　　据了解，作为一种避免因供应商违约而带来的风险的手段，不退还投标保证金这种方法一般并不被常用到，或者很少被这样公开处理，相对来说，供应商对于主管部门的处罚、不诚信记录、黑名单等要畏惧得多，另一方面，操作机构对这些“不退还”的保证金的处理上也处于一个比较尴尬的境地。
　　
　　是否要收归财政
　　
　　不予退还的保证金归属谁？记者在采访中发现，不少监管机构的从业人员都持“不予退还的投标保证金应归同级财政所有”之观点。“投标人的违约行为可能产生的风险是由财政来承担的，因此，不予退还的投标保证金也应该收归财政。”宁夏回族自治区政府采购办公室主任孟虎认为。
　　
　　持此种观点的人很多，他们认为：“政府采购资金都是财政性资金，招标采购代理机构在代理采购业务时，只要是依法代理采购的，无论其最终采购价的高低，其招标采购的最终结果都得由财政承担，而采购人及招标采购的代理机构都不会‘掏钱’。这样，风险由财政承担，那收益也应归财政所有。因此，对因发生采购风险因素而不予退还的投标保证金，也应视同采购节约额一样，由财政部门所有，而其他任何部门和单位则不能获取。”
　　
　　属不属于行政处罚
　　
　　与此同时，操作机构和采购人也有自己的见解，有不少采购操作机构从业者认为，投标保证金是为“保证供应商按规矩投标、按规则参与政府采购活动”而设定的。“不予退还的保证金”是违约当事人对承诺的约定事项违约后的直接责任，如果事先承诺的约定有“不予退还”投标保证金之规定，那么，当违约者出现违约后，就应承担“不予退还”投标保证金的经济赔偿责任；它是投标人违背“要约”后，采购人或采购代理机构直接获得赔偿的处理办法；并不属于行政处罚的范畴。
　　
　　采购人认为，采购代理机构的招标采购业务是接受他们的委托实施的，投标人的违约行为有时会对采购人的利益带来损害，如投标人串标、高价围标等。因此，不予退还的投标保证金应归采购人所有。
　　
　　采购代理机构则认为，在他们代理招标采购业务过程中，招标文件是以他们为主体对外发布的，投标人对招标公告做出的响应和承诺也都是面向他们的，投标保证金事项的设置也只涉及到招标代理机构与投标人之间的权利和义务关系，投标人未违约，招标代理机构就得如数、如期退还保证金，投标人违约，就依“约定”不予退还其保证金应归操作机构处理。
　　
　　应该属于国家所有
　　
　　“不予退还的保证金是归政府采购代理机构还是采购人不能一概而论，应具体问题具体分析，不过，从归属上来看，其本质是属于国家所有”。财政部国库司政府采购一处相关负责人认为。
　　
　　另有专家认为，对投标人因暗中作弊或扰乱招标采购工作秩序而不予退还的投标保证金，凡没有给采购人的采购成本构成实质性影响的，不予退还的保证金应归采购代理机构所有；对投标人擅自放弃其中标资格而不予退还投标保证金的，如果采购代理机构认为本次招标活动无效而需要重新招标的，那么，不予退还的投标保证金就归采购代理机构所有，以补偿他们的“重复”劳动。
　　
　　而对投标人擅自放弃其中标资格而不予退还投标保证金的，如果采购代理机构认为可以让第二中标人中标的，这时由于给采购人的采购价构成了实质性侵害，为此，不予退还的投标保证金应归采购人所有，以弥补其上升的采购成本，保障其正当的权益。
　　
　　法律专家则从另一个角度阐述了不予退还的投标保证金应归财政：不予退还的投标保证金既不属于采购代理机构，不属于采购人，也不属于财政部门，而属于罚没收入的范畴，应当纳入财政预算管理，是政府预算收入的一部分，不予退还的投标保证金要及时上缴国库，作为地方财政收入。