编者按　研究制定非招标方式政府采购管理办法被财政部写入今年的全国政府采购工作要点引起各方的关注和期待。在中央有所动作之前，部分省市已经先行。它们大多参照财政部对政府采购货物和服务公开招标的规定出台了非招标采购活动的规范，引导本地区的非招标方式政府采购活动的走向，为加强本地区政府采购工作的整体规范作出了贡献。本选题主要以出台了相关规范的内蒙古自治区、山东省和甘肃省为例，探讨地方规范非招标方式的做法，以期为读者提供借鉴。

规范非招标方式引发业界新变化

　　变化一：采购方式审批找到依据

　　几年前，北京市的采购方式审批权限划分问题曾引发了一次业界探讨。当时，北京市各区县的采购监管机构都在审批同级采购部门的非公开招标采购方式申请，而《政府采购法》第二十七条却明确规定：“……因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”这看似违反法律规定的做法却在北京市财政局的灵活运用之下找到了依据，原来，北京市财政局发文向各区县财政部门进行行政授权，委托各区县政府采购监管部门代为审批采购方式。

　　甘肃通过规范非招标采购方式达到了与北京异曲同工的效果。甘肃省《关于规范我省政府采购非招标采购方式的通知》规定：“对达到公开招标数额标准以上的政府采购项目，因特殊情况，需采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前向省或市、州财政部门申报，……县区政府采购采用非招标采购方式的，可由市州财政部门委托县区财政部门审批。”

　　该通知的下发得到甘肃省各级财政部门的广泛欢迎。其实他们早就在做着类似的工作了，但未免因为由于暂时找不到法律依据而心中忐忑。该省的许多政府采购监管部门的工作人员都表示，如果真的把各区县加上市本级的采购方式申请都集中到市级财政部门执行，仅这一块的工作量就会让工作人员忙得焦头烂额。财政厅用通知的形式统一向区县财政部门授权，不仅减轻了市级财政部门的工作量，而且区县政府采购监管部门的工作也可以光明正大地“摆到台面上”了。

　　变化二：非招标也应发挥政策功能

　　使用非公开招标采购方式的项目一般金额都较小，社会关注度不高，但这类项目同样与采用公开招标的项目一样，要注重发挥政府采购的政策功能。山东、内蒙的规范非招标采购方式的相关办法都对此作出了明确要求。

　　《内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理办法》第六、第七条规定：“参加非招标采购方式政府采购活动的供应商，应当是提供本国货物、工程和服务的本国供应商，但法律、行政法规规定外国供应商可以参加政府采购活动的除外。”“采取非招标采购方式的政府采购活动，应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展和激励自主创新等。”山东也在《山东省政府采购非招标采购方式管理暂行办法》作了类似的规定。

　　内蒙古自治区财政厅政府采购处副处长康佳表示，虽然非招标采购方式每年占内蒙古自治区政府采购总规模较少，但额度再小也要发挥政府采购应有的作用和功能。“采购人感觉类似项目预算金额少，但供应商和公众不这样看。他们只认为凡是政府采购项目都应该公平规范，保护国家利益、维护人民权益。因此，使用非公开招标采购方式的项目也应该发挥政策功能，为打造政府采购的良好声誉添彩。”她说。

　　变化三：小额项目不再自行采购

　　对于未纳入集中采购目录且低于招标限额的项目，采购人应向采购代理机构委托还是自行采购？根据《政府采购法》第十八条的规定，两者都被允许。但在实践过程中，各地政府采购监管部门发现大多数采购单位并不具备组织采购的条件和能力，自行采购更多地是发挥了他们的“自主选择权”，这使得这部分项目的采购行为欠缺规范性。

　　对采购人自行组织非招标采购活动，山东和内蒙古发出了“禁令”。《山东省政府采购非招标采购方式管理暂行办法》规定，采购人应委托采购代理机构组织货物、工程和服务政府采购非招标采购活动，确因专业技术、保密等特殊要求需自行组织采购的，应报同级财政部门批准；采购人委托采购代理机构采购，应当与采购代理机构签订委托协议，确定委托代理的事项，约定双方的权利和义务。《内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理办法》与此不谋而合。

　　山东省财政厅政府采购处有关人士表示，把非招标采购活动委托给采购代理机构是对采购人的负责，同时也是对政府采购制度本身负责。非招标采购活动由于竞争充分度没有公开招标高，因此容易滋生不公正的问题，由专业的采购代理机构组织采购，可以大大降低采购风险，保证采购资金的使用效益。【全文】

规范非招标采购应加强可操作性

　　竞争性谈判项目是否应在县级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布公告，期限为几天？询价采购项目是否需要邀请纪检监察部门到现场监督采购活动？如果竞争性谈判或询价采购项目多次发布公告都只有两家供应商参与，采购活动是否还要进行下去？

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发布资格预审公告期限有限制

　　各项时限规定清晰明确

　　注重非招标方式的各项时限规定，是内蒙古、山东和甘肃的共同做法。三地自治区级和省级政府采购监管部门的工作人员都表示，只有时限统一且操作规范，才能真正做到程序规范，从而带来结果规范。

　　仅就竞争性谈判发布资格预审公告而言，山东省规定公告期限不得少于5个工作日，且必须包括“采购单位名称、采购项目名称、数量或者采购项目的性质以及参加谈判供应商应当具备的资格条件”等内容。甘肃将5个工作日进一步拆解，规定“公告时间不得少于3个工作日；公告期结束之日与供应商提交资格证明文件和谈判响应性文件截止时间不得少于2个工作日”。内蒙古则细分为两种情况并给出了公告时限，即一般项目不得少于3个工作日，达到公开招标数额标准以上、采取非招标方式采购的项目不得少于5个工作日，但最长不超过7天。

　　与此同时，甘肃还对谈判文件有实质性变动的情况进行期限规范，即采购代理机构或采购人应当在规定的截止时间前以书面形式通知所有报名的供应商，并将截止时间相应顺延，但顺延不超过2个工作日。

　　这只是一个环节的时限规定，三地的非招标方式规范还明确了谈判文件发出之日起到供应商递交报价文件之日止的时限、评审报告的编制期限、通知供应商谈判结果期限、签订政府采购合同的期限等内容。

　　只有两家也可以继续谈

　　谈判文件和程序都符合法律规定，但递交报价文件或对谈判文件作出实质性响应的供应商只有两家，采购人和采购代理机构反复审视项目全过程仍无疑义，重新采购持续出现同样问题。这是从中央到地方的政府采购活动经常会发生的情况，于是有采购人发问：难道只能将项目转成单一来源采购吗？从一家供应商处采购还不如在两家供应商之间发起竞争的效果好吧？

　　山东省财政厅规定，“在书面征得供应商及采购人同意的情况下，可以按照公平、公正和竞争原则，继续进行谈判采购”。内蒙古财政厅也规定，“采购人或采购代理机构在采购活动开始前有充分理由说明货物的制造商或服务的提供商只有两家时，报经同级财政部门批准后，可按照竞争性谈判或询价方式采购”。

　　两地监管部门表示，实际操作中，采购人和采购代理机构发现，在谈判文件和程序都没有问题的情况下能够与两家供应商“继续谈”，不仅节约采购时间，有时两家供应商之间的竞争也很激烈，最终的谈判效果不错。但对于只有一家供应商响应的情况，两地规定则完全相反。山东规定，“如果只有一家，应中止谈判，重新组织采购”；内蒙古规定，“如果只有一家，经同级财政部门同意，可继续按照单一来源采购方式采购”。

　　山东省财政厅政府采购处相关工作人员表示，如此规定是希望通过重新采购吸引更多的供应商参与竞争；内蒙古自治区财政厅政府采购处副处长康佳则表示，谈判或询价程序符合法律规定，仍然只有一家供应商响应，其实能够达到验证该项目只有单一供应商参与。当然，转成单一来源方式采购之前，财政部门还要参与把关。

　　重大项目引进现场监督

　　“目前，甘肃省级采购项目无论是否采用招标方式，都会向我们监管部门发出参与现场监督的邀请。但由于监管部门工作繁忙、人手有限，只能有选择性地参加。比如，预算金额在500万元以上的项目必须到现场监督，500万元以下的项目视情况参加。”甘肃省财政厅政府采购办公室副主任陈军说。《甘肃省关于政府采购非招标采购方式的通知》中对非招标采购活动的监督检查作出了上述规定。陈军表示，不应因项目小就减少对其规范性的关注，类似规定作出后，采购人和采购代理机构总要绷紧规范这根“弦”。

　　《内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理办法》也规定，“重大的采购项目谈判或询价开始前，采购人或采购代理机构应当通知同级财政部门及有关部门，财政部门及有关部门可以视情况到现场监督”。康佳表示，内蒙古采购处会不定期地对非招标采购活动进行监督或抽查，以此方法来提高所有该类项目的规范化程度。【全文】