“外地供应商投标备案制度合理吗”专题

　　编者按 近年来，越来越多的行政管理部门开始介入政府采购，其形式之一就是要求外地供应商参加本省政府采购活动时须先到本省相关行政管理部门备案。由于提出类似要求的部门有增多的趋势，不少政府采购活动因此受到影响。为此，越来越多的从业人员指出，政府采购对外地供应商应当一视同仁，没必要的备案制度应取消。

　　为引起有关部门对这个问题的重视，促进政府采购事业健康发展，本报特就这一问题进行探讨。如果您对这个问题有不同见解，欢迎来稿讨论。来稿发送至wanyutao520@sohu.com 。

　　“工程建设、工程改建，外地的建筑供应商来我们省投标需要到省建设厅备案；信息类项目采购，外地供应商参加投标需要到省信息产业部门备案；安防项目的采购，外地供应商参加投标需要到省公安部门备案……而今，我们这里的政府采购工作还多了一条规定，参与政府采购活动的供应商须由检察院出具无行贿受贿记录的证明文件。种类繁多的备案要求使采购效率和采购质量受到了很大的影响。”日前，某市政府采购中心主任向《政府采购信息报》记者倾诉。事实上，在此之前，《政府采购信息报》记者已经多次听到过类似的抱怨。

　　那么，要求外地供应商到本省投标须先到本省相关部门备案是否合理？

　　可能影响供应商投标积极性

　　“有关部门根据管理需要，要求供应商进行备案是合理的。比如说建筑工程，如果没有备案管理，出了问题谁来承担责任。”陕西省省级单位政府采购中心主任李健如是说。

　　在《政府采购信息报》记者采访的过程中，部分从业人员对有关部门要求“外地供应商到本地参与政府采购须先备案”表示理解，但多数从业人员反映，这样的要求对政府采购的影响很大。

　　据某市政府采购中心主任介绍，有的项目本来就是因为本地供应商数量少、用户急需才采用竞争性谈判方式组织采购的，但是当邀请外地供应商参与竞争性谈判活动时，他们要么表示时间有限，来不及到有关部门去备案，要么嫌备案手续太繁琐，不愿意多跑一个地方而拒绝参与。

　　南方某市政府采购代理机构的从业人员则透露：“今年我们已经遇到过7个需要备案的项目了，其中4个采购活动失败，原因都是本地供应商数量有限，而外地供应商嫌备案麻烦不来投标，导致的有效投标不足三家。”

　　北京某科技公司的销售经理直言不讳地说：“我们到外地去投标，如果需要到有关部门去备案的话，除非是省会城市的大标，我们才会考虑。如果是地市级的标，我们一般不会去投。”他认为，要先到省会城市备案再到地市投标，利润不大，成本还高，没必要那么折腾。

　　有地区封锁的嫌疑

　　在新疆维吾尔自治区政府采购中心主任杜强看来，一些特殊项目的采购，从安全角度考虑，可以要求供应商到当地有关部门去备案，但泛泛地要求备案不合适，会影响到采购效率。尤其是地市级政府采购中心的采购活动，如果省级有关部门要求备案，供应商要参加地市的政府采购活动还得先到省级有关部门备案，会大大增加供应商的投标成本。

　　“供应商只要满足当次招标的相关要求就可以参与政府采购活动，没有必要非得到相关部门去备案。”江苏省政府采购中心主任顾岳良如是说。

　　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能则认为，外地企业到本地有关部门备案不是供应商参加投标的必备条件。供应商的资格资质不去异地备案也是有效的，一样可以去异地投标。要求外地供应商先备案才能到本省参与相关项目投标的做法，让外地供应商在参与本地政府采购活动时多了一道程序，属于《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第四条“以采取同本地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地投资或者设立分支机构，或者对外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益”之地区封锁的行为。

　　不应违背立法初衷

　　“外地施工企业到本地投标，必须到本地建设主管部门备案，这样的要求很普遍。各地大多通过立法，将这一程序加以确定。”中央单位政府采购评审专家库法律专家、北京市政府采购中心常年法律顾问张雷锋说，住房和城乡建设部规定“建筑企业在建筑活动中的违法行为，由违法行为发生地的建设主管部门查处”，因此，各地建设部门为了更好地履行监管职责，一般都要求到本地投标或者施工的外地供应商在本地建设部门备案，但这些登记备案应仅限于达到“建设主管部门方便监管”的目的，而不应当将这一手续发展成限制外地供应商进入本地市场参与竞争，或者对外地供应商进入本地市场设置障碍和增加成本的手段。

　　张雷锋表示，国家的立法本意和宗旨是破除地域垄断，鼓励竞争。如国务院《建设工程勘察设计管理条例》第三十二条规定，建设工程勘察、设计单位在建设工程勘察、设计资质证书规定的业务范围内跨部门、跨地区承揽勘察、设计业务的，有关地方人民政府及其所属部门不得设置障碍，不得违反国家规定收取任何费用。但有些地方将登记备案手续繁琐化，在一定程度上阻碍了外地供应商参与竞争。工信部门要求外地企业进入本地须登记备案同样是人为设置障碍。安防行业也一样，《行政许可法》生效以后，安防行业的许可已经废止。安防资质现在完全是企业自愿选择办理的一个资质。办不办理均不影响企业从事相关业务，因此，安防行业要求外地企业登记备案也没有法律依据。

　　“反抗行动”无疾而终

　　据了解，为了消除外地供应商参与本省政府采购活动必须先到相关行业部门备案给政府采购活动带来的不利影响，部分地方的政府采购部门也曾采取过措施，试图取消这种强制性要求，但最终却以失败告终。

　　舍弃备案 建设项目无法施工

　　据介绍，某地“抵制”行为的经过是这样的：某地建设部门规定，外地建筑企业进入本地建筑市场并参与市场活动的，必须先到本省建设部门备案。当地政府采购代理机构在一些维修、改建工程项目的招标中，发现这一规定让外地供应商打消了来本省投标的念头。因为缺少有效竞争，本地供应商联合起来抬高投标报价，导致不少项目都以高价中标，部分项目甚至大大超过了采购预算。为了改变这种现状，采购代理机构便在招标文件中删除了“外地企业参加本地投标必须先到本省建设部门备案”的规定。

　　“对此，财政部门政府采购管理办公室对我们是支持的。但建设部门得知后，便明确表态，如果我们不要求外地供应商必须先到建设部门备案就不让我们进入建设工程交易市场。在我们这里，所有建设工程招投标活动都必须到交易大楼统一交易开标、评标。如果不按照建设部门的要求备案，就不让进场开标、评标，之后就没有开工许可证，就不能开工。由于开工许可证是法定的，无许可证便开工属于违法工程，是要被拆除的，采购单位当然不敢冒这个险，所以最终我们也只有让步了，又在招标文件中要求外地企业投标之前必须备案。”某政府采购代理机构的相关负责人透露。

　　招标局统管能否解决问题

　　《政府采购信息报》记者调查后发现，不少业界人士都在深入思考如何减少甚至消除这种阻碍市场健康发展的问题。近日，经广西壮族自治区党委、自治区人民政府同意，广西壮族自治区招标投标管理局正式组建。据悉，该局主要履行对招标投标有关工作的管理职责，侧重履行对招标投标有形市场的管理职责，主要负责对招标投标交易全程的监管。

　　“招标投标管理局对所有招投标活动进行统一管理后，部门要求备案就可以不理了。”广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能如是说。

　　近年来，为了满足经济改革不断深入的实际需要，许多省区市成立专职的政府部门，对本地区的招投标市场秩序进行统一监管和综合服务。沈德能认为，成立招标投标管理局统一管理招投标事宜，行政部门的想法就不容易进入招投标环节了。

　　但许多业界专家却认为，招标投标管理局的成立屏蔽不了相关部门的备案要求。以建筑工程部门为例，招标投标管理局可以允许招标代理机构不将外地供应商进入须备案列为实质性要求，但建设部门同样可以像以前一样通过不发施工许可证进行制约。

　　可尝试中标后再备案

　　“要求到有关部门备案其实就是让有关部门知道外地供应商来本地投标了。能够提出要求就是权利，有权就有利益。”采访中，深圳的一位业界人士这样推测。

　　但《政府采购信息报》记者向有关部门的负责人求证时，听到的却是这样的解释：“备案是不收取任何手续费的，符合要求的供应商只要来了，我们都给备案，哪来的什么利益？之所以会要求外地的供应商进入本地市场时需要到我厅备案，主要还是出于管理的需要。以往，供应商以虚假资质参与投标、围标的情况时有发生，为了杜绝这些情况，我们才提出了这样的要求。”

　　信息共享或能解决问题

　　“政府采购的相关法律法规已经给政府采购活动规定了严格的评审程序，按照规定，评标委员会应严格对投标人的投标文件进行资格性审查和符合性审查，如果评标委员会未严格履行职责，将依法受到追究。当然，投标人的虚假投标行为该受到怎样的处罚，政府采购制度也作出了相应规定，政府采购并不缺乏监管。”湖南省某招标公司的老总如是说。

　　上海一位法律专家认为，企业在成立时都已经在当地有关部门登记、注册或是备案了，这些企业如果到外省参加政府采购活动，出现了违法违规行为，其实可以由本省的相关部门进行处罚。比如，外地供应商到某省投建设项目的标，出现了违法违规行为，该省建设部门完全可以告知其所在省份的建设部门，请求其进行依法处理。

　　“如果要求必须先备案才能进入其他省市参与投标，那么，如果该供应商想发展壮大，莫非得到全国各地去备案？”该专家反问。

　　“是否可以考虑各行业系统内的企业信息共享？信息共享后，供应商的信息都能在网上查询到，就没有必要让供应商到处去备案了。这是政府部门应该解决的问题，政府部门的信息共享可以省去许多事。”江苏的一位从业人员如是说。

　　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能也认同其观点，认为通过互联网查询的方式可以了解全国各地供应商的情况。但沈德能表示，这不是最终的解决方法。各行各业都需要管理，但怎样管理、如何介入、何时介入才更合法、合理，值得研究。

　　可以中标后再备案

　　“备案本身是行业主管部门管理的需要，就像公安部门要求办理《暂住证》、《居住证》一样，从这个角度来考虑也可以理解，问题是现在的不少备案要求已经变成了变相的行政许可。那么，能否考虑既实现有效管理，又不影响政府采购活动的进程？我认为是可以做到的。比如，备案的时间是否非得放在采购活动开始前？如果改成‘外地供应商中标后或者开工前须到本省有关部门备案’也是可行的。”沈德能表示。

　　对于沈德能的这个观点，不少从业人员都认为，这能激发外地供应商参与竞争的积极性，供应商如果中标了，肯定不会介意多走这么一道程序。但在投标之前，要想让他们投入这样的时间和精力，恐怕比较困难。

　　“如果能中标，到他们的相关部门去备个案当然是无所谓的事情了。”深圳的一家建筑企业的经理如是说。

　　相关链接

　　《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令第159号）：

　　第二十六条  建筑业企业违法从事建筑活动的，违法行为发生地的县级以上地方人民政府建设主管部门或者其他有关部门应当依法查处，并将违法事实、处理结果或处理建议及时告知该建筑业企业的资质许可机关。

　　天津市《关于外地进津建筑业企业参加招投标报名事项的通知》（建筑办便函字[2007]13号）：

　　为加强外地进津建筑业企业管理，规范招投标监督管理工作，维护建筑市场经济秩序。依据《天津市建筑市场管理条例》、《建筑业企业资质管理规定》和《天津市外地建筑业企业进津备案管理办法》规定，现就加强外地进津建筑业企业在本市建筑市场投标有关事项通知如下：一、外地进津建筑业企业在本市建筑市场参加建设工程招投标报名时，须完成办理有关进津备案手续，并取得《进津备案通知书》。二、建设单位和工程招标代理机构在发布建设工程招标公告时，必须明确外地进津建筑业企业，须持有《进津备案通知书》，方可参加建设工程投标报名。三、各建设工程招标投标监督管理部门，要依法加强对外地进津建筑业企业招投标监督管理工作。并依据本市有关规定认真做好解释工作。

　　《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》：

　　第五条  任何地方不得制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定，妨碍建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，损害公平竞争环境。

　　第六条  地方各级人民政府所属部门的规定属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的，由本级人民政府改变或者撤销；本级人民政府不予改变或者撤销的，由上一级人民政府改变或者撤销。

　　第七条 省、自治区、直辖市以下地方各级人民政府的规定属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的，由上一级人民政府改变或者撤销；上一级人民政府不予改变或者撤销的，由省、自治区、直辖市人民政府改变或者撤销。

　　第八条 省、自治区、直辖市人民政府的规定属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的，由国务院改变或者撤销。

　　第九条  地方各级人民政府或者其所属部门设置地区封锁的规定或者含有地区封锁内容的规定，是以国务院所属部门不适当的规定为依据的，由国务院改变或者撤销该部门不适当的规定。

　　第十三条 对外地产品或者服务采取和本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场的，由省、自治区、直辖市人民政府组织质量技术监督部门查处，撤销歧视性技术措施。

　　第十六条 以采取同本地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地投资或者设立分支机构，或者对外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇的，由省、自治区、直辖市人民政府组织经济贸易管理部门、工商行政管理部门查处，消除障碍。