目前我国各地集中采购机构的内部机构设置有哪几种模式？哪种模式的生命力更旺盛，更符合政府采购制度改革的发展特点？各地设立特色内部机构的初衷是什么？特色机构在日常工作中发挥着怎样的作用？

采购中心两种内设机构模式各有千秋

　　“目前，我国各地的集中采购机构内部机构设置模式主要有两种，一种是以采购流程为机构设置依据，另一种则是按项目类别设置机构。这两种模式的最显着区别在于采购项目招标评审阶段是否被分离。”中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚说。

 

　　《政府采购信息报》记者在我国各省级集中采购机构中展开调查，进一步证实了高志刚的说法。各省份集中采购机构在采用以上任意一种机构设置方法的同时，还会根据自身特点设置一些特色部门，如辽宁省政府采购中心的药品采购处、海南省政府采购中心的国际招标部、山东省省级机关政府采购中心的质量验收和资金结算部等。

　　那么，这两种内部机构设置模式究竟怎样运作？各自拥有哪些特点？

　　以流程设置机构规范性高

　　北京市政府采购中心作为以采购流程设置内部机构的典型代表，共设置了8个内设机构。其中，项目部类似于一个综合负责采购事宜的部门，分管与采购人签署委托代理协议、协助采购人提出具体采购需求等招标前事宜和采购文件归档等招标后事宜。招标评审阶段的组织工作由采购部来承担，人事部负责抽取评审专家以及协调采购监管部门派驻现场监督人员等事宜，信息部提供采购信息化手段的技术支持，协议供货和定点采购事宜就交给了协议采购部。

　　《政府采购信息报》记者调查发现，像北京市政府采购中心一样在集中采购机构内部将负责采购的各部门相互分离的省级集中采购机构不在少数，如山西省省级政府采购中心、辽宁省政府采购中心、吉林省政府采购中心等。

　　北京市政府采购中心副主任任京萍表示，此种机构设置方法确实起到了一种相互制约的内控作用。比如，项目部的工作人员与采购人接触得更多一些，他们在与采购人的沟通、协商中做完了招标之前的准备工作之后就无法再介入开标评审环节，而负责此阶段工作的采购部工作人员则要首先查验前期确定好的采购需求是否具有排他性等不公平因素，之后启动开评标程序，为采购人选择最合适的供应商。招标之后，项目部再行接手，完成招标之后的各项事宜，即标前、标中、标后环节相互分离，相互制约。如此一来，就不会出现某个项目从头到尾“一人做主”的状况，公平、公正更容易实现，对集中采购机构的工作人员也形成保护。

　　以项目类别设置机构专业性强

　　上海市政府采购中心是以项目类别设置内部机构的典型代表。它拥有综合管理部、采购一部、采购二部、工程采购部、信息技术部和办公室。

　　上海市政府采购中心采购一部主要负责电梯、空调、车辆、锅炉、服装等货物类采购，采购二部负责计算机、服务器、存储设备、信息系统集成项目等IT类采购，工程采购项目全部交给工程采购部，信息技术部提供信息、网络技术支持，办公室进行投标保证金的管理，综合管理部受理业务咨询、处理供应商质疑。

　　中央国家机关政府采购中心也作了类似的机构设置--由各业务处分别受理不同项目。高志刚表示，以项目类别设置内部机构，其最显着的优势就是采购专业性强。某个工作人员长时间操作同一类项目，能够系统地了解该类项目的技术特点、市场价格水平，深入地钻研有关此类项目的法律规范，以最专业的业务技能将项目操作得最符合政府采购需求。

　　他同时表示，按项目类别设置机构的集中采购机构虽然没有将项目招标评审从采购环节中分离开来，但这并不代表没有内控机制。一般情况下，此类集中采购机构都会单设一个采购监督部门审核采购全流程的操作规范性。

两种集采机构设置模式均无法包打天下

　　根据《政府采购信息报》记者的调查以及多方核实，目前，我国绝大多数的集中采购机构都依据采购流程来设置内部机构，其目的是在广泛的外部监督以外，在集中采购机构内部形成一种相互制衡和监督的内控机制，以确保政府采购项目的公开、公平和公正。但另一方面，依据采购项目类别设置内部机构的集中采购机构也不少，此种模式的好处在于采购专业性强、效率高。

　　中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）综合处处长高志刚认为，两种模式各有优势，但在制度改革快速发展的当下，哪种模式都不可能“包打天下”，最科学的方法是“在原有机构设置模式基础上，根据自身情况进行调整和改良，使各部门运转情况达到最佳，与此同时，提高集中采购机构整体工作实效。”

　　北京市政府采购中心副主任任京萍对高志刚的观点表示认同，她表示，无论怎样进行机构设置，最重要的是要符合当地政府集中采购工作特点，最大化地提高政府采购综合效益。

　　两种模式各有缺陷

　　在《政府采购信息报》记者的采访中，多数按采购流程设置内部机构的集中采购机构负责人都表示，这种模式的最大缺陷在于各部门之间的衔接容易出现障碍，导致采购时间过长和采购效率降低。

　　某省级集中采购机构的主要负责人透露，由于采购中心内部分管各处室的主任不同，各业务处室的汇报对象就不同，部门之间虽然形成相互制约的机制，但如果不充分、及时地进行沟通，就很容易造成对彼此工作的不理解，偶尔还会在各环节过渡阶段出现没人管的“真空地带”，从而影响采购效率的提高。“当然，如果各业务部门都由一个主任负责，那么，采购环节相分离又无从谈起了，也达不到内控的效果。”这位负责人说。客观矛盾下，他们只能最大化地减少人为沟通障碍，尽可能地理顺内部机制，达到采购程序的无障碍运行。

　　业界对按采购内容不同进行机构设置的普遍担忧是，项目负责人操作项目全流程，内控机制薄弱，容易形成监管真空，造成采购操作的不规范。

　　“分段”太多效果不理想

　　山西省省级政府采购中心多年来一直按照采购流程进行机构设置，最开始的时候，他们将“标前”的项目受理和编制招标文件等工作、“标中”的开评标工作和“标后”的采购合同签订项目验收以及文件归档分别交给3个不同处室负责，实施几年后，他们发现“分段”过多效果并不理想，给采购项目的顺畅运行带来挑战，各环节间稍有衔接不顺畅就会影响采购效率。最近，他们将“标前”和“标中”两个环节合并交给同一处室办理，减少了“分段数”，另外，还成立了一个采购监督处负责采购全流程的审核把关，检查各环节是否达到法律规范要求。

　　山西省省级政府采购中心副主任穆恩科表示，合并之后，评审环节与“标前”一系列环节不再分离，采购阶段之间的相互制约机制被打破，规范把关任务交给了采购监督处，就目前看来，效果还不错。但这样进行机构设置也带来一个难题，原有负责“标前”、“标中”、“标后”事宜的工作人员分出一部分进行采购监督，工作量不变，人员却减少了，因而每个人的工作担子大大加重。

　　按项目类别设置有独特优势

　　国采中心面向中央各级预算单位，接受其政府集中采购项目委托，工作量巨大。在采访中，许多被访对象都表示，类似国采中心这样工作量较大的集中采购机构按项目类别进行机构设置最符合工作需求，否则，将大大影响采购效率。

　　今年上半年，国采中心专门成立了监管处，将原先设在综合处的采购全流程监管职能单独分离，更加全面地审核采购各环节的规范性。上海市政府采购中心的综合管理部也肩负着国采中心监管处的类似职能，以保证在评审环节不独立出来的情况下项目操作的公平公正。

　　穆恩科也表示，如果集中采购机构承担的工作量相对较小，按项目类别设置机构就有可能出现某些部门过分忙碌、某些部门无事可做的情况，这也是一种资源浪费。

集采机构设置可探索第三种模式

 

　　集中采购机构的内部机构如果以采购流程为依据实施“分段式”设置，则有利于加强规范操作；如果依据采购项目类别采取“项目负责制”设置，则有利于提高采购效率、突出操作的专业性。但与此同时，两种机构设置模式都存在其固有的缺陷。那么，在我国政府采购制度改革快速发展的现阶段，集中采购机构内部机构设置究竟采取哪种方式更好呢？

　　“两种机构设置模式出发点不同，目的却毫无差别--都是为了更好地操作政府集中采购项目，给采购人提供最优质的服务。从目前的情况看，集中采购机构的机构设置模式不可强求统一，各地根据自身的实际情况进行科学设置效果最好。”北京市政府采购中心副主任任京萍说。

　　两种方式将长期并存

　　《政府采购信息报》记者在采访中了解到，东部某省省级集中采购机构原为“分段式”机构设置模式，最近他们正在研究机构调整方案，准备依据采购项目类别划分机构职能。该集中采购机构主要负责人表示，这样做是为了解决采购人长期抱怨政府采购效率较低的问题，与此同时，全面提升项目操作的专业性，满足政府采购需求，但他们也不会忽视对采购各个环节的内部监督，将赋予综合管理部门以内控职能，保证政府集中采购项目操作不出问题。

　　中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚表示，在我国政府采购制度改革快速发展的当下，两种机构设置模式会长期并存并互有转换，一段时间内“分段式”模式占据主流，一段时间内“项目负责制”成为大多数，在这种不断反复、向上发展的过程中，集中采购机构会渐渐摸索出更加适合制度改革发展需要的机构设置模式，从而在未来渐渐趋于统一。但目前，统一后的模式究竟怎样还不能下定论。

　　第三种模式有可能出现

　　许多被访对象认为，山西省省级政府采购中心目前的模式属于独立于按采购流程设置机构和按采购项目类别设置机构的第三种机构设置模式。因为他们既从形式上将采购各环节分开，又没有单独将评审环节独立出来，同时还设置了一个负责监督采购全流程操作的监督管理处，这种机构设置模式在国内还不多见。但山西省省级政府采购中心副主任穆恩科坚持认为，他们仍属于按采购流程设置机构的“分段式”模式，并非另辟蹊径。

　　一位不愿透露姓名的省级政府采购中心主任表示，他也在长期思索改变现有按采购流程设置内部机构的模式，彻底解决各处室沟通不顺畅影响采购效率的难题，使得采购各环节之间既能相互制约，又不影响采购效率。

　　“我的设想是，在按采购类别设置机构的基础上实施‘小分段’，如采购一处负责IT类项目采购，与此同时，在一处内部进行‘分段式’管理，即有人专门负责项目受理、有人负责编制招标文件、有人负责组织开评标、有人负责签订采购合同和项目验收。这样，采购各环节既相对独立又融合在一个部门内部，容易沟通，提高了采购效率和操作专业性。”该负责人说。

　　设立特色部门满足需要

　　个别集中采购机构经常操作一些特色采购项目，常规采购部门无法满足此类项目的采购需要，他们就根据需求单独设立了一些特色机构。

　　如辽宁省政府采购中心承担全省药品集中采购工作，为此，他们专门向辽宁省政府申请增加内设机构和人员编制。2009年4月13日，辽宁省编制办公室批复辽宁省政府采购中心增加内部职能处室1个，即现在的药品采购处。

　　海南省政府采购中心的前身是海南省机电招标中心，由于当时他们就拥有国际项目的招标资格，因此，采购中心组建之后，国际招标处也相应成立。《政府采购信息报》记者了解到，目前该机构不仅面向使用预算性资金的国际项目，也接受社会上其他类别国际项目的委托。

　　其实，类似的特色机构还有很多。某业内专家表示，这对于政府采购制度改革发展来说是一个利好消息，表明政府集中采购机构的职能在拓展，政府采购的作用得到了政府和社会的认可，地位逐渐不可替代。

　　短  评

　　科学设置内部机构是制度要求

　　目前，我国操作政府采购项目的采购代理机构包括集中采购机构和社会中介机构，但就内部机构设置而言，许多社会中介机构都比集中采购机构简单得多。

　　据业内人士透露，除了一些国有大型招标代理公司之外，其他社会中介机构普遍实行单纯的项目负责人制，即一个招标项目由一名项目经理从头负责到底，且很少设置独立的监督部门来审核采购项目全流程的规范性。无论是项目受理还是沟通采购需求，无论是编制招标文件还是组织开标、评标，无论是确定中标供应商还是签订采购合同，一名工作人员全程负责的好处就是容易与采购人沟通且采购效率高，与此同时，按照此种方法操作项目需要的工作人员数量少，有利于降低社会中介机构人员成本，最大化地获得盈利空间。

　　更有知情人士表示，社会中介机构的这种项目负责人制深受个别采购人青睐。究其原因，是因为项目负责人为了尽可能多地承揽业务，不惜牺牲采购的公正、公平，最大化地向采购人倾斜，满足采购人的各种倾向性需求，以求得与采购单位的“可持续合作”。有许多人说，这是由社会中介机构的盈利性决定的，他们也有自己的难处。但是，面对着承载公众利益的政府采购行为，这种倾向性损害的是国家行政机关的权威，失去的是民心，得到的只能是公众对政府采购制度的误解。

　　当然，也并不是说所有的集中采购机构都已经在机构设置上做到了严谨、规范，作为服务于政府公共行为的非营利性事业法人，有违政府采购法律精神的做法也应被反省。