政策密集出台 购买服务走向制度化

　　编者按 财政部印发的《2014年政府采购工作要点》提出，要制定推进和规范服务项目政府采购工作的相关措施，鼓励各地积极开展政府购买服务试点。在对服务项目需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。
　　
　　目前，与政府购买服务相关的政策制度有哪些？财政部为推进政府购买服务做了哪些工作？如何理解政府购买服务和政府采购服务？为什么说政府购买服务主要应该通过政府采购实施？政府购买服务通过政府采购实施的难点在何处？怎样才能实现政府购买服务"应采尽采"？如何评价政府购买服务"买得值"？《政府采购信息报》记者围绕这些问题采访业内专家，本期形成专题报道，以飨读者。

2014年1月16日召开的全国政府购买服务工作会议现场。

　　政府购买服务是当下的社会热点话题之一。最近半年，相关政策、制度密集出台，为政府采购服务类项目"扩面增量"提供了重要发展机遇。
　　
　　购买服务按政采规定执行
　　
　　2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出购买工作应按照政府采购的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。
　　
　　清华大学公共管理学院副教授贾西津表示，我国政府采购改革之初，把服务类项目狭义地理解为维护政府自身运行所需的服务，现在提出政府购买服务的概念，实际上是要把政府采购服务延伸到所有的公共服务范畴，包括政府自身需要的和应该向社会提供的。这样一来，政府采购服务类项目的面无疑会扩大，量也会迅速增加。
　　
　　研究解决现行技术性难题
　　
　　2013年12月4日，财政部印发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》。其中明确，在坚持大的原则不变和透明预算的前提下，注重研究解决现行政府采购、预算编制、会计处理等技术性管理难题，必要时可适当作出政策调整，为顺利推进政府购买服务工作创造条件。
　　
　　国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，财政部的规定相对原则性一些，目前有些地方已经出台了具体办法，使得政府购买服务和政府采购服务类项目的联系更加紧密，这应该是今后的发展方向。
　　
　　推进购买须解决五大问题
　　
　　2014年1月16日，全国政府购买服务工作会议召开，财政部党组成员、副部长刘昆出席会议并讲话。他指出，推进政府购买服务工作必须解决好"买什么"、"谁来买"、"向谁买"、"怎么买"、如何"买得值"五大问题。
　　
　　湖南省省直机关政府采购中心主任胡晓宏表示，站在政府采购的角度，政府购买服务是集中采购概念向公共采购转化的具体实践，做好这项工作首先应着力解决上述五大问题。当然，实施过程对于集中采购机构的能力也具有极大的挑战。
　　
　　购买资金列入财政预算
　　
　　2014年1月24日，财政部印发《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，规定政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。
　　
　　北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林认为，政府购买服务是推行行政体制改革的需要，在财政部的大力推动下，这项工件必将走向规范化、制度化，并为政府采购"扩面增量"提供广阔空间。

　　
　　　　
　　政采是购买服务主要实施方式

　　"怎么买"问题是关系政府购买服务工作能否推得下去、取得实效的关键。
　　
　　按照《政府采购法》的规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务，必须依法按照政府采购方式和程序进行采购。
　　
　　国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体。
　　
　　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师表示，服务是法定的政府采购对象之一，以前做得不太好，一是重视程度不够，二是制度不健全。现在有了国务院办公厅、财政部的推动，想信服务类采购额会迅速提升。
　　
　　上海市政府采购中心副主任徐舟介绍，该中心最近两年服务类项目采购额占采购总额的比重均超过50%，重要原因就是协助财政部门实现"应采尽采"。
　　
　　也有业界专家提醒，在将政府采购作为主要实施方式的同时，还要注意政府购买服务的受益范围多为人民群众，因此可适当放宽条件，创新购买方式，给予地方、部门和市场主体更大的自由度和空间。

　　
　　厘清概念 逐步实现应采尽采

　　政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
　　
　　按照《政府采购法》的规定，政府采购服务是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务的行为。
　　
　　二者关系如何呢？
　　
　　买服务和采服务三点相同
　　
　　业界专家分析，二者最大的相同之处在于使用的都是财政性资金。
　　
　　同时，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和参照《公务员法》管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。政府采购活动的采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。二者几乎相同。
　　
　　另外，政府购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。政府采购活动的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。二者有很多相同或相似之处。
　　
　　三类买服务没有纳入政采
　　
　　深圳市财政委员会政府采购监督管理办公室汪泳表示，目前政府采购服务类项目主要包括两种类型：一是行政事业单位维持自身运转和开展日常活动所需服务，如会议、物业管理、教育培训等；二是行政事业单位向社会提供的公共服务，如养老、医疗、社工、慈善、法律援助等。
　　
　　没有纳入政府采购范围的政府购买服务项目主要有3类：一是以转移支付形式支付给个人的购买行为，如教育券、养老券等；二是用财政资金对社团或企业主体进行直接补贴，如节能补贴、环保补贴等；三是集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务。
　　
　　采服务潜力巨大
　　
　　《2014年民政部购买社会服务指导目录》于今年2月10日印发，包括流浪救助专项资金审计服务、救助机构等级评定评审服务、社会福利项目评审评估、慈善援助活动、慈善评比表彰、社会组织审计服务、社会组织窗口服务等17项内容。其中特别注明，会议、培训、印刷等项目按政府采购有关规定执行。
　　
　　2012年12月19日，国务院办公厅印发《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》。列入集中采购机构采购的服务项目包括车辆维修和保养、机动车保险、车辆加油、合同能源管理、印刷、会议、工程监理、物业管理8大类。民政部部门集中采购项目中没有服务类内容。
　　
　　内蒙古自治区财政厅政府采购管理处处长王湖分析，目前政府运行所需的基本服务已被纳入政府采购，而政府为社会提供的公共服务并未大规模纳入，这就需要财政部门加大工作力度，将比较成熟的购买服务项目不断纳入集中采购目录，逐步实现"应采尽采"。（张斌伟）

　　记者手记
　　
　　抓购买服务机遇 促政采扩面增量
　　
　　山东省财政厅的统计数据显示，2013年该省实际采购规模1248.91亿元，占全省财政支出的比重达21.1%。其中，全省完成服务类采购额113.76亿元，占采购规模的9.1%，同比增加67.28亿元，增幅达144.8%，原因是各市积极扩大政府购买服务范围，将工程设计、工程监理、城市规划、审计服务、资产评估等项目纳入政府采购管理范畴，临沂市还对廉租房购置、地质遗迹保护设计、城镇地籍调查等项目实行政府采购。
　　
　　继2012年完成服务类项目9800多批次、合同金额占采购总额的53%以上，上海市政府采购中心2013年公共服务类项目合同金额占采购总额的比重再次超过50%，达到52.24%。
　　
　　山东省虽然服务类采购额占采购规模的比重不到10%，但增幅高，增长潜力巨大。上海的实践表明，服务类采购应该也可以有更大作为。2013年的全国采购数据还没有公布，从2012年的情况看，服务类增长最快。当年全国采购规模达13977.7亿元，同比增长23.3%。其中，货物类采购规模4390.3亿元，同比增长14.6%；工程类采购规模8373.4亿元，同比增长26.6%；服务类采购规模1214亿元，同比增长36.6%。在国务院办公厅、财政部大力推动政府购买服务的背景下，相信2013的统计数据中，这一特征会表现得更加明显。
　　
　　深化政府采购制度改革，不断"扩面增量"是重要抓手。经过十多年的发展，货物类采购基本实现"应采尽采"，工程类采购仍然需要逐步厘清管理机制，发力的重点显而易见。找准问题是关键，解决问题是前提。面对"扩面增量"的瓶颈，各地纷纷把目光投向政府购买服务。
　　
　　2014年，河南省财政厅将重点研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，为深化政府采购制度改革营造良好的氛围；安徽省财政厅结合《安徽省政府向社会力量购买服务指导目录》，日前印发《关于做好政府向社会力量购买服务中政府采购工作的通知》，积极推进政府购买服务改革；湖南省财政厅将打破服务类项目采购短板造成的规模增长瓶颈，建立健全政府购买公共服务机制，并按照政府采购有关规定开展购买工作；湖北省财政厅将着力扩大政府采购管理范围，重点推进政府购买服务工作……
　　
　　摸清情况才能正确决策，找准症结才能解决问题。只要我们善于抓住政府购买服务改革的机遇，全国政府采购规模定会一年一个新台阶。（张斌伟）