根据江苏省财政厅关于开展处以上干部下基层调查研究的统一要求，同时为落实好全国、全省财政工作会议以及全国政府采购工作会议的精神，推动新形势下政府采购管理和政府采购工作的“转型”“转变”寻求指导方法和具体措施，今年5月，江苏省财政厅政府采购管理处就去年以来颁布的《政府采购非招标方式管理办法》、《江苏省政府采购供应商监督管理暂行办法》的实施，社会组织及政府采购代理机构、政府采购评审专家等组织机构的状况，以及批量集中采购工作的情况，到无锡、南通、扬州、盐城和连云港市等５个省辖市进行了调研。

　　一、关于“两项制度”的实施

　　（一）《政府采购非招标方式管理办法》（财政部７４号令）

　　１.财政部74号令各项规定在各市基本得到积极落实。颁布施行后，各市财政局都能高度重视，加强学习宣传，按照部令要求把好审批环节，严格网上公示、开标评标等工作程序，不断规范信息透明度。

　　２.普遍反映存以下突出问题。一是现场转换采购方式的问题。财政部74号令第四条规定“达到公开招标数额标准，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向财政部门申请批准”。即实际上是宣告了现场转换采购方式的不合规，操作执行存在困难。二是竞争性谈判、询价不足三家的问题。有部分项目的潜在供应商市场公认只有两家，但是不能直接选择竞争性谈判或是询价方式，只能通过公开招标后废标再更改的方法操作，影响工作效率。三是供应商可以退出谈判的问题。财政部74号令第三十四条规定，“已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可以根据谈判情况退出谈判。采购人、采购代理机构应当退还退出谈判的供应商的保证金”，赋予了供应商随意退出竞争性谈判的自由选择权，增加了组织政府采购的不确定性，影响实际采购工作的效率和效果。

　　３.建议在制度层面进一步完善。74号令解决了操作实践中的许多问题，在实践中省、市、县也遇到了新的问题，建议进一步予以完善。

　　（二）《江苏省政府采购供应商监督管理暂行办法》（苏财规［２０１３］２８号）

　　１.各地均开展了“办法”的学习宣传和实施落实。着重通过报刊杂志、网络、讲座、印制宣传册，提升相关各方和社会对政府采购供应商监督管理的意义认识，加强对规范内容、具体规定的理解和把握，为“办法”的实施奠定了基础。

　　２.普遍反映“未建全省统一供应商库”问题。“办法”规定中涉及“全省供应商库”。财政部74号令也有规定“从省级以上财政部门建立的供应库中随机抽取不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动”。而目前江苏省还未建立统一的供应商库，有关规定难以落实，制约了实际工作的开展。

　　３.建议加快政府采购供应商库建设。建立全省供应商库，这不仅是信息化的系统开发建设内容，更是政府采购供应商管理制度的重建和管理体系的再造。政府采购监管部门应根据财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》的要求和部署，以及《江苏省政府采购供应商监督管理暂行办法》，进一步规范和指导全省供应商库的开发设计和架构体系，统一相关的信息分类、资格审查、考核管理、注册流程、管理模式等业务标准，实现供应商一地注册，全省通用，信息动态管理的功能，进而逐步建立和完善政府采购不良行为的全省联合惩戒制度和政府采购供应商诚信档案。

　　二、关于“两类组织机构”的管理

　　（一）社会组织及代理机构

　　１.社会组织呈现发展势头，但各市政府采购监管部门对社会组织的情况不甚了解。连云港市社会组织已发展到3918家，其中社会团体2578家，民办非企业单位1340家，总资产超亿元，社会团体会员8.6万多人，民办非企业单位年度服务对象112.5万人次，每年为社会提供万余个就业岗位。据有关了解近几年来我省社会组织发展势头良好，从发展结构看，教育类或劳动技能类的学校、培训机构发展较快；从发展方向看，已逐步由城市向农村扩展，行业性协会在经济社会发展中的比重越来越大。社会组织也由初期的扶贫救助为主拓展到工商服务业、农业、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律等十几个领域。而本次调研总的看，各市政府采购监管部门对各地社会组织的具体情况还不甚了解。社会组织参与到政府购买服务工作中来的基础性工作还很欠缺。

　　２.政府采购代理机构发展较快，但不均衡、业绩规模小，管理薄弱。无锡等苏南地区代理机构发展较快，数量较多；盐城等苏北地区代理机构数量偏少，实力相对较弱，政府采购项目以政府集中采购为主，集中采购机构相对强势。代理机构总体薄弱，普遍存在以下问题：一是代理机构政府采购业务边缘化。同时具有工程招标代理、造价咨询、审计、工程咨询、项目管理等主要业务，将政府采购代理业务作为附加业务，不能很好的发挥专业代理的作用；有的机构具有政府采购代理资质的时间很长但几乎没有从事过政府采购代理业务。二是代理机构业务能力不强。从平时的采购文件备案情况看，部分代理机构执行采购文件“拟制、内审、审定”的编制审核制度不到位，编制的招标文件质量较差。三是有的代理机构管理不到位。如没有按照不相容职务岗位相互分离、相互制衡的要求，进行岗位设置、职责分工、流程管理和风险控制，内部监督和制约机制不够健全，存在较大的采购执行风险。

　　此外，集中采购机构未依法保留独立的法人地位现象比较突出。盐城等地区集中采购机构与财政部门脱钩，划归公共资源交易中心，政府采购项目实行进场交易。

　　３.建议.一是适应新形势要求，重视和拓展政府采购社会组织业务工作。二是采取措施加强代理机构治理。尽管政府采购代理机构管理方向为行业管理，但并不意味着监管要求的降低。第一，加强顶层设计。明确对行业发展目标的指导思路。重视把握和处理好以下问题和关系：综合考虑以货物服务为主执行《政府采购法》的代理机构和以工程为主执行《招标投标法》的代理机构间的方向引导；处理好以发展简单操作的程序性代理与把握好以推动复合式多层次的技术性代理为方向的关系；必须依法保留非盈利事业性质的集中采购机构的独立法人地位，加强在参与市场经济行为和市场经济法则下对集采机构与中介性质代理机构共存竞争的工作指导和监督；加强制度以及激励惩戒机制的设计，科学有效地防止政府采购集采机构、社会代理机构工作人员因循守旧、不思进取和权力寻租。第二，科学界定权责。财政部的制度并不能完全适应全国千差万别的各种情况，过于强调全国统一性，出发点虽好，但是限制属地管理，政策管理权限在上，代理机构业务开展在下，制约了地方根据各自实际情况进行监督管理的能力，也影响地方财政部门工作积极性。因此，应赋予地方监管部门一定的政策制定权。第三，进一步强化督查。今年上半年，省财政厅印发《关于开展政府采购代理机构资格核查的通知》（苏财购〔2014〕15号），组织对全省257家政府采购代理机构进行了资格核查。（其中：甲级：50家，乙级：207家），核查内容包括各代理机构资格有效期，专职人员培训，参加社会保险，营业场所及开标现场设备、设施，内部规章制度建立与规范执行，开展业务情况以及备案等18项内容。通过检查，掌握全省代理机构基本情况，清理了不合格代理机构，并提出了加强监督管理的政策要求，起到了较好的工作督促作用。下一步，政府采购监管部门要顺应管理方式变化的需要，明确各自职责，共同管理。

　　（二）政府采购评审专家管理

　　１.《江苏省政府采购评审专家管理实施办法》各项规定正在贯彻实施，政府采购评审行为规范有序。按《办法》规定要求，各市政府采购评审专家均纳入了全省政府采购评审专家库管理，市财政政府采购监管部门开展了对本地政府采购评审专家日常的征集、培训和考核，加强对专家监管。坚持限时、随机抽取制度，加强对专家抽取使用监督。

　　２.普遍存在专家库管理职责不明确、专家分布不平衡、评审费差异等问题。一是普遍出现了政府采购评审专家库与各地公共资源交易平台专家库职责划分整合管理问题。随着各市（乃至省级）建立公共资源交易平台改革的推进，必然涉及到专家资源交易平台职责划分问题。（１）规划协调问题。财政部正在建的全国统一的政府采购评审专家库系统平台与江苏省地方评标专家库系统制度协调问题（即条块如何协调问题）。根据财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》的要求和部署，全国财政系统正建立全国政府采购评审专家库平台，而江苏省也有组建全省统一的评标专家库规划，应协调好全国政府采购评审专家库和全省统一专家库之间规划。（２）制度协调和评审专家监管主体问题。财政部出台一系列文件，明确财政部门是政府采购专家的监管部门。如，财政部、监察部颁布《政府采购评审专家管理办法》（［2003］119号）第四条“评审专家资格由财政部门管理，集中采购机构和经财政部门登记备案的政府采购业务代理机构（以下统称”采购代理机构“）可以按照本办法规定对自身管理的专家进行初审，并作为评审专家候选人报财政部门审核登记”。又如，“《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（第18号财政部长令）第四十七条：各级人民政府财政部门应当对专家实行动态管理”。为此，江苏省政府采购评审专家实行“统一条件、分级管理、资源共享、随机抽取、管用分离”的管理办法。在目前的政府采购评审专家管理实践中，评审专家的聘任条件由省级财政部门统一规定。各省辖市财政部门按属地原则负责本辖区评审专家的公开征集。专家征集、审核、品目更新、培训、处理都由省辖市财政部门承担。专家库全省统一后存在着政府采购评审专家监管职责划分问题。二是政府采购评审专家存在着地区不平衡问题和品目结构不合理问题。从地区看，无锡、南通、扬州等地专家基本满足需要，而盐城、连云港等地高校少，专家不足。从品目来看，计算机软硬件专家较多，而消防、农药、物业管理等偏少，难以满足需要。三是政府采购评审专家评审费与工程评标相比偏低问题。由于政府采购项目门类众多，且一般预算不高，工作量不小，评审费偏低。对政府采购项目评审费存在着两难：评审费过低评审专家不愿参加评标，而提高评审费又会使评审费在采购费用中占比大。

　　３.建议：一是建议国家层面对评审专家库进行顶层设计，制订相应办法，明确政策。在条件不具备时可设立过渡期和准备期，先物理整合，设置链接，资源共享，等条件成熟后，可考虑建立全省乃至全国统一评审专家库。二是加强政府采购评审专家征集工作，优化专家库结构。充实和丰富各类评审专家，解决分布不匀问题。三是加强评审专家实务研究，规范专家管理。加强评审专家量化考核，针对专家对评审工作积极性不高问题，通过改进专家库功能，建立专家评审信息反馈机制和诚信建设、建立完善合理的评审费用标准等，提高专家评审工作参与度和积极性。

　　三、关于批量集中采购工作

　　１.集中采购试点成效明显。据统计，全省13个省辖市中有无锡、南通、连云港、常州、淮安、苏州、镇江等7个市开展了批量集中采购。品种涉及台式计算机、便携式计算机、打印机、复印机、摄像机、扫描仪、投影仪、速印机、照相机、传真机、空调等11个项目。2014年上半年共实施88批次的批量采购，采购预算2112.27万元，实际支付1860.04万元，节约资金252.23万，节支率11.94％。从做法来看，各地基本都采取了充分调研，建立制度，强化执行，灵活应对的工作方法，基本解决了协议供货价格高的问题。

　　２.存在问题主要是效率和批量的矛盾。紧急、特殊需求难以通过批量集中采购方式及时满足。

　　３.建议组织开展全省试点地区进行总结和交流，不断完善。由财政部门会同集中采购机构加强研究，改进和完善有关政策和制度，强化采购预算计划申报、执行和合同履约管理，探索批量集中采购与资产管理“公物仓”的有效衔接，搭建各方当事人之间的联系沟通平台，根据采购人反映和市场发展趋势完善评价体系，尽快解决批量集中采购试点中执行时效、采购结果、合同履约等方面出现的问题，及时、有效、妥善解决采购人合理的个性化需求，促进批量集中采购工作稳步推进、健康发展。

　　本次调研的情况与建议，是江苏省财政厅积极推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型改革，顺应“在制度目标上从注重节资反腐向实现‘物有所值’转变，在市场规范上从注重公平竞争向完善市场规则转变，在操作执行上从注重过程控制向结果评价转变”四个转变的工作切入点和工作探索，许多问题的解决还需要进行更加深入细致的调研，并应用成果推动实际工作。当然，自上而下顶层力量的重视和推动也至关重要。