紧急采购：手有预案　忙而不乱
　　
　　编者按：２０１０年年初的这个冬天，给很多人留下了深刻印象，因为我国大面积遭遇几十年不遇的低温天气，尤其是在黑龙江地区，低温一度降到了零下五十摄氏度。可是，严重的天气灾害没有给人民生活带来严重影响，其中有一条重要原因，就是在最寒冷的时刻一批批紧急采购的越冬物资被运往冰冻灾区，确保人们度过了一个安乐祥和的春节。
　　
　　近年来，国内外自然灾害、公共卫生事件频繁发生，紧急政府采购越来越多地引起了各国政府和专家的重视。虽然《政府采购法》第八十五条规定“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购……不适用于本法”，但这并不代表紧急政府采购行为就不需要监督管理和加以规范。在某种意义上，紧急政府采购的资金使用效益、操作规范程度更应达到一个较高层次，只有这样才能保证政府采购在紧急事件中发挥作用。
　　
　　尽管《政府采购法实施条例（征求意见稿）》第一百一十三条提出了“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购，不适用政府采购法和本条例，由国务院财政部门另行制定管理办法”，但目前正式条例尚未公布，当前我国也没有针对紧急政府采购出台相关规范。在这种情况下，采购人应该如何做好紧急采购工作呢？本报特推出此专题，与读者共同探讨。
　　
　　定义篇
　　
　　紧急采购特点：分散采购　程序简化
　　
　　对为应对汶川地震而进行的紧急采购，国家民族事务委员会（以下简称“国家民委”）财务司资产与基建管理处处长宋立坤至今记忆犹新。地震发生后的一周之内，他就接连收到了委领导、司领导的指示，为灾区人民紧急采购救灾物资和生活必需品。“时间紧、任务重”成了当时局面的真实写照。
　　
　　宋立坤主管国家民委系统的政府采购工作多年，但还从未遇到过要紧急采购的情况。一没有经验，二没有可参照的规范条款，但为了能在第一时间给抗震一线送去支援，他带领着处里的工作人员一边向有关领导请示一边摸索着实践，终于圆满地完成了采购任务。事后，宋立坤带着救灾物资奔赴四川地震灾区并到达了震中附近的北川，亲手把采购到的各种物资送到灾区人民手中。
　　
　　这次汶川地震让包括国家民委在内的许多采购部门都亲身体验了一把紧急政府采购。但许多采购人也心存疑问：除了发生地震等特大自然灾害，紧急采购还有发生的可能吗？它究竟有哪些特点呢？
　　
　　时间紧任务重是明显标志
　　
　　从紧急政府采购的字面意义理解，“紧”和“急”似乎成了这种政府采购行为的两个关键点。时间紧、任务重，在这种情况下，履行正常的政府采购程序已经不太现实。中国红十字会总会机关服务局经营处处长薛岳为紧急采购给出了明确定义：“紧急政府采购是因战争、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等不可抗力因素造成的紧急状态下的政府采购行为。”按照这个定义，汶川地震显然属于其中的自然灾害，但自然灾害只是构成发生紧急采购行为先决条件中的一种，当我们的社会发生了其他几种不可抗力事件时，紧急采购也会发生。
　　
　　２００９年１０月２３日，１５０辆运输甲型Ｈ１Ｎ１流感疫苗的新车开赴山西省卫生厅，两天后８万人份的甲型Ｈ１Ｎ１流感疫苗运抵太原交付使用。这就是去年山西省政府采购中心为应对我国突发的公共卫生事件－－甲型Ｈ１Ｎ１流感而紧急采购的物资。２００８年年初我国南方遭遇雨雪冰冻灾害时，中国红十字会总会和各地红十字会纷纷紧急采购棉大衣、棉被、米、面等；当年年底，黄河水利委员会紧急采购黄河抗旱应急设备，这些都是典型的紧急政府采购行为。
　　
　　采购人单一　大多分散采购
　　
　　水利部淮河水利委员会政府采购办公室的刘远军指出，由于紧急事件的发生大多不具有普遍性，因此紧急政府采购项目的采购人也比较单一。换句话说，紧急政府采购项目常常缺乏集中采购的基础，绝大多数都以分散采购为主。
　　
　　《政府采购信息报》记者在采访中了解到，采购程序简单化也是紧急政府采购行为的另一显着特点，同时是紧急采购区别于普通政府采购的最大标志。由于采购时间紧、任务重，采购人可以被允许以牺牲公开招标的充分竞争为代价来换取尽可能高的采购效率，此时，竞争性谈判、单一来源或者询价等采购方式都可能被采购人选用。
　　
　　“采购人自行分散采购且难以招标采购，这不可避免地给紧急采购行为的公平、规范和资金节约增加了难度。”刘远军说。
　　
　　误解紧急采购时有发生
　　
　　各采购人单位都刚刚度过了上一年年底最繁忙的采购阶段，对因采购实施计划编制、执行不到位而引起的忙乱仍然记忆犹新。有些单位随意采购，更让采购任务大量积压在年底，令年底紧张状况雪上加霜。为了不让本年度的采购任务拖到来年才完成，个别采购人想起了紧急政府采购这棵“救命稻草”。有的采购人甚至还“走关系、弄门路”想取得财政部门的紧急采购项目批文。
　　
　　山东省财政厅政府采购处调研员鞠少波表示，这是典型的对紧急政府采购的误解：“紧急政府采购的发生前提只可能是发生了那些不可抗力事件，此时的紧急采购事关国家安全、人民利益。采购人因采购计划性不强、采购随意性大而造成的采购时间紧迫的状况根本不适用于紧急政府采购，只能自行承担无计划工作的恶果。”

　　
　　规范篇
　　
　　紧急采购规范缺失困扰采购人
　　
　　哪些具体项目属于紧急采购项目？接到紧急采购任务后，如何快速启动紧急采购预案？在对采购物资市场、技术状况了解不足的情况下，如何保证采购物资的价格、品质和及时供货？
　　
　　这一连串的疑问对所有接触过或者有可能接触紧急政府采购项目的采购单位相关人员来说具有共性，也是他们迫切地要弄明白的问题。遗憾的是，他们至今还无法找到权威、惟一、准确的回答，因为国家还没有出台过针对紧急政府采购行为的法律规范。
　　
　　最高人民法院司法行政装备管理局政府采购处的工作人员向海峡对《政府采购信息报》记者说：“由于紧急政府采购行为不受《政府采购法》的调整，采购人在操作紧急采购项目时基本上无据可依。可以看出，规章制度的不完善已成为紧急政府采购工作的最大障碍。”
　　
　　汶川规范通用性不强
　　
　　２００８年６月２０日，面对大量针对汶川地震灾区救援的物资采购行为，财政部国库司的有关工作人员经过几天几夜的奋战出台了《财政部关于加强汶川地震救灾采购管理的紧急通知》（财库［２００８］４３号），对于汶川地震中紧急采购的适用范围、执行方法、实施原则、验收方法、责任承担、监督管理等作出了系列规定。
　　
　　由于紧急采购不受《政府采购法》的制约，《招标投标法》第六十六条也作出了“涉及抢险救灾等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标”的规定，因此，财库［２００８］４３号文件就成了我国迄今为止惟一一个关于紧急政府采购的国家级规范性文件。此外，解放军总后勤部也出台了军队系统的紧急采购管理办法，还有一些采购单位也纷纷制定了本单位范围内的相关管理办法。
　　
　　“对于我们公安部门，可能会遇到一些因紧急社会事件而引发的紧急采购项目，在这种情况下，有关汶川地震紧急采购的规范就不具有指导性。”广东省公安边防总队负责政府采购工作的应参谋说，“我看到有些采购人出台了本系统的紧急政府采购办法，但是对于一些关键问题的规范缺乏统一、权威的尺度，而且是针对各系统的自有特殊性，对其他部门的借鉴意义也有限。”
　　
　　“简到哪里”成代表性疑问
　　
　　“其实，我们最大的疑惑在于－－在国家没有出台相关法律规定的情况下，采购时应遵循怎样的流程？”铁道部铁道战备舟桥处的郑传金说，“大家都知道操作紧急政府采购项目可以简化程序，但是‘简’的尺度在哪？可以‘省’到什么地步？”
　　
　　《财政部关于加强汶川地震救灾采购管理的紧急通知》规定：“紧急采购项目可以由采购单位自行以合理的价格向一个或多个供应商直接购买。”由于招标手段对等标期等其他程序的特殊时间要求不适用于紧急采购，也就是说，采购单位从“一个或多个供应商”处购买物资的方式可以是竞争性谈判、询价以及单一来源。事实上，采购单位在实践中存在使用带有竞争性质的采购方式的情况，但直接采用单一来源采购的更多。
　　
　　“目前条件下，要保证紧急政府采购操作的规范性，主要靠采购操作人员的主观道德和思想意识水平。”一位不愿透露姓名的中央单位政府采购工作负责人如是说。
　　
　　“面对紧急政府采购任务，在一定程度上弱化有关程序、强调工作效率的确是必须的，但必要的程序要求仍然不可少，这样可以既保证操作效率又实现规范性，又可以避免仅从道德上进行要求产生的约束力不足的问题，还可以确保所采购产品本身的质量。”郑传金说。

　　
　　预案篇
　　
　　建预案　编目录紧急采购也可从容不迫
　　
　　北京市顺义区牛栏山镇有一个占地面积达到６２１５７．７平方米的大工地。春节刚过，工地上的各种机器就已经被开动起来，一派繁忙景象。这就是中国红十字会总会备灾救灾物资库工程建设现场。除此之外，中国红十字会总会在全国还设有其他６个区域性备灾救灾中心，１３个省级备灾救灾中心，红十字备灾救灾网络已初步形成。
　　
　　而去年下半年，民政部发布了《关于宣传贯彻〈救灾物资储备库建设标准〉的通知》，再一次强调了救灾物资储备的重要性，积极为救灾作预备。
　　
　　最高人民法院司法行政装备管理局政府采购处的向海峡说：“由于行政职能不同，大规模的储备紧急采购物资不适用于大多数采购人单位，但事先建立紧急采购保障预案、编制应急物资采购目录，也不失为一种未雨绸缪的好方法。”
　　
　　建预案编目录能解决大问题
　　
　　“如果采购人单位认为自己还不适宜出台系统内的紧急政府采购管理办法，首先出台一个完善的紧急采购预案应该是比较可行的。”向海峡进一步阐释了他的观点，“所谓‘预案’就是对可能发生的紧急采购行为的一种事先安排，通常一个完善的紧急采购保障预案应包括指导思想、基本原则、主要任务、物资资源分析、紧急采购领导小组、物资紧急采购分队建设、组织指挥、训练方法、紧急物资采购方式及要求等构成要素。采购人单位一旦拥有了完备的政府采购预案，就可以保证以最快的速度对紧急采购项目进行响应，使采购效率、采购质量获得可靠保证。”
　　
　　除此之外，他认为，各单位还可以建立一个应急物资采购目录。“这里的‘应急’与‘紧急’大有不同。‘应急’的意义在于为紧急而作准备。”向海峡介绍，采购人单位可以结合实际对可能涉及本部门的系列紧急采购物资按类别、品目进行梳理，根据平时操作普通政府采购项目的经验在每项物资的对应处标注几家信誉度较高的供应商。一旦发生紧急采购事件，采购人无论采用竞争性谈判、询价还是单一来源方式进行采购，都可以从预案中迅速确定可选供应商。
　　
　　紧急采购应成为采购培训内容
　　
　　春节后，许多中央单位展开了新一年度政府采购工作的培训。例如，国家民委在２月底于中央民族干部学院进行了全系统的培训，农业部也在近日于江苏扬州培训政府采购工作人员。国家外汇管理局综合司巡视员贾青表示，紧急采购也应该成为各系统培训政府采购工作人员时的一项重要内容。
　　
　　贾青认为，目前，更多的单位将培训的重点落到对政府采购相关法律制度的学习上来，而紧急采购工作属于采购实践内容，各采购部门完全可以专门安排人员讲解紧急采购方法及各种注意事项，即使无法深入培训，也应让采购人员在心中初步建立起对紧急采购的印象，这样一来，一旦真发生了紧急采购事件时各单位也可以知道工作的努力方向，从而有序应对。
　　
　　向海峡表示，有条件的单位还可以组织紧急采购演练，找出最易发生问题的环节，解决工作中的瓶颈问题。“其实紧急采购是最锻炼采购人员采购反应能力和组织水平的一项工作。”他说。

　　
　　操作篇
　　
　　决策架构扁平化供应商选择很关键
　　
　　一旦遭遇了紧急政府采购事件该如何应对？许多采购人都缺乏紧急采购实践，在上级单位或者领导下达了紧急采购任务后难免一时手忙脚乱。
　　
　　拥有一次紧急采购项目操作经验的国家民族事务委员会财务司资产与基建管理处处长宋立坤给出了如下建议：“迅速成立紧急物资采购领导小组，确保决策通道的畅通无阻、各种政令的及时下达。同时，有条不紊、按部就班地开展工作。要注意‘忙而不乱’，一旦忙乱将直接影响采购效果。”
　　
　　决策架构扁平化确保政令下达
　　
　　政府采购工作讲究健全的组织机构，横向看各个岗位要有专职人员，纵向看决策层级要等级分明。有些单位还专门成立了以分管政府采购工作的单位领导为组长的政府采购领导小组，其成员涵盖政府采购部门、财务部门、纪律监督检查部门、信息部门等。为确保采购行为的规范，各项工作要逐级上报再逐级下达，必要时提交给政府采购领导小组讨论。
　　
　　宋立坤认为，在紧急采购事件发生时，平时的政府采购决策机制已经不适用了，逐级请示与逐级批复会大大影响采购效率。这时，决策架构的扁平化就成为必要之举。
　　
　　他举了一个例子。在汶川地震发生后，国家民族事务委员会组织紧急物资采购时，决策层级为委领导、司领导、处领导，汇报层级则正好相反。如此操作，决策通道就十分顺畅，重要事件就不会因决策时间过长而被人为拖延。
　　
　　最高人民法院司法行政装备管理局政府采购处的向海峡十分同意宋立坤的观点。“删繁就简应该是紧急采购遵循的基本原则，因为紧急采购本身就是普通政府采购行为的‘精简版’。”他说。
　　
　　供应商选择决定采购项目质量
　　
　　如果采购人单位已经建立了完备的紧急采购预案，在选择供应商之前采购方式就已经被确定了。无论是竞争性谈判还是询价采购，都需要在一定范围内选择３家以上的供应商，单一来源采购对供应商的要求则更高。此时，在社会上通过媒体、网络等渠道发布政府采购信息仍不失为一种方法，但是如果能够从平时的积累中选择信誉度较高的供应商直接参与采购竞争，采购效率在一定程度上会得到提升。
　　
　　许多采购人在接受《政府采购信息报》记者采访时都强调了这个环节的重要性。贾青甚至表示，本来紧急采购项目就已经将公开招标这种能够遴选出优质供应商的采购方式排除在外，因此对一些不知其“底细”的供应商采购人真的“无法放心”，因为紧急采购项目的社会影响力一般都比较大，一旦出了问题就是“大事情”。
　　
　　虽然《财政部关于加强汶川地震救灾采购管理的紧急通知》（财库［２００８］４３号）对紧急采购项目的责任承担进行了规定，即“所采购货物、工程和服务的质量出现问题的，应当由供应商承担相应责任”，但它随后表述“涉及采购单位及其采购人员的，依法从严追究责任”。而在紧急情况下许多责任难以厘清，因此选择优质供应商成了保证采购项目不出问题的最关键环节。