■合同监管专题

　　编者按　目前，政府采购合同履约监管工作已逐渐由政府采购的后台走向前台。之所以称其为“后台”，是因为目前在我国政府采购的监督管理侧重点还在于采购阶段。

　　而在中标、成交供应商确定后，如何依法监管政府采购合同？财政部门如何依法监督合同当事人履行合同义务？财政部门该如何处理合同争议？这些问题往往不被重视。而这直接导致合同履约验收环节的监管工作缺位，反而为那些前期采购操作中一直努力遏制的舞弊行为提供了可乘之机，最后甚至导致政府采购项目“前功尽弃”。在政府采购制度不断完善的背景下，采购合同履约环节的监管工作暴露出的问题却日益突出，这在一定程度上影响了政府采购制度改革的进一步推进。为此，本报特推出此专题，以促进相关问题的探讨。

　　监管缺位：合同履约被“绑架”

　　有的项目参数、配置等与采购标准不符，达不到规定标准，影响了正常工作；有的质量达不到采购需求，经常发生故障；有的采购人与中标商串通作弊，通过不合法的手段采购其他未经批准的项目，严重削弱了政府采购工作成果……这些是黑龙江省在2010年政府采购合同履约验收大抽查过程中发现的种种问题。

　　“目前绝大部分地区对政府采购合同的监管只停留在《政府采购法》规定的备案阶段，对后期的履约监管环节却很少涉及。”黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦对《政府采购信息报》记者表示。

　　对此看法，天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林也表示认同。在栗庆林看来，目前政府采购行业内对合同备案后的履约执行缺乏监管已成常态，这一流程似乎已成为采购人与供应商之间自行协商的专区，采购人除非万不得已是不会让监管部门出面协调的。也正因此，某些政府采购合同履约环节虽然表面上看起来一派和谐，实际上却暗藏危机。

　　采购合同流于形式

　　“中标供应商与采购人串通，改变项目参数、配置标准等指标，逃避违约责任的追究，这是目前最严重的问题。”当被问及在今年采购合同履约大检查中出现频率最高的问题时，黑龙江省财政厅政府采购管理办公室工作人员刘振友这样回答。作为一名已有十多年从业经验的政府采购“老兵”，提起对采购合同履约环节的监管工作，他颇有感触：“合同履约是政府采购的关键环节，如果对此环节不进行事后监管，很多问题都是很难发现的。”

　　据了解，在实际工作中，有些供应商在激烈的竞标过程中往往作出一些与其自身能力不符的假承诺以谋取中标资格。而供应商一旦中标，就千方百计地“串通”采购人，以放松其验收标准，降低供货要求，从而达到既回避难以兑现的承诺又能够赚钱的目的，使采购合同在实际上丧失其法律约束力而流于形式。

　　政采工作被违规行为“绑架”

　　“采购当事人之间合谋作弊，私下订立补充合同，造成支出项目成为已发生的事实，变相地达到突破采购预算的目的，合同履约中的这些问题导致政府采购工作被‘绑架’，政采被动地成为采购当事人违规活动的挡箭牌。”吉林省财政厅政府采购管理工作办公室主任李铮对合同履约中的违规行为表示了强烈的愤怒。

　　李铮举例说，按照《政府采购法》的规定，在采购合同的履行中，采购人可以根据实际需求，与中标供应商协商签订不超过原预算金额10%的补充合同，有些采购人为了达到其扩大支出规模、采购“计划”外项目的目的，恶意利用这条规定。他们私自与中标供应商签订各种虚假的补充合同，以掩盖其突破采购预算的目的。

　　除此之外，一些中标供应商还私下分包，或外包其中标项目，更有甚者直接不履行中标合同，严重弱化了采购合同的严肃性。按照《政府采购法》的规定，中标供应商只有在征得采购人的同意后，才可以依法采用“分包”方式履行其合同义务。而在实际工作中，有些供应商利用其资质、技术等方面的优势一举中标后，并不直接履行其合同义务，而是暗箱操作将其合同“倒卖”给一些低资质甚至无资质的供应商去履行，自己则从中谋取差价、抽取利润，以此手段来欺骗采购人。

　　合同监管直接影响采购质量

　　《政府采购信息报》从调查中了解到，合同履约环节监管的薄弱还导致极个别供应商采用低质、低档甚至伪劣产品履行合同，坑害采购人权益，造成国家财政性资金流失，也因此使政府采购为之背上“黑锅”。

　　天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林在此方面颇有研究，他表示：“这种现象在一定程度上也说明目前我国大部分地区政府采购监管的触角还没有涉及采购合同签订后的监管环节。”

　　安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉也表示：“在政府采购合同执行过程中，供应商‘说不玩就不玩’、以次充好等现象已成了社会各界攻击政府采购的锐利武器，而这在一定程度上也暴露出政府采购监管工作的软弱无力。”

　　由此可见，政府采购合同履约环节直接关系到政府采购的质量，而找准监管部门在合同管理中的定位是解决当前监管难的一大关键。

　　文本混乱、重视不足致合同监管乏力

　　根据《政府采购信息报》记者的调查以及多方核实，目前我国绝大多数地方在采购合同履约监管这一环节都有专门规定，以确保政府采购质量，维护国家利益和社会公共利益，保障采购人和供应商的合法权益。但另一方面，全国范围内在采购合同履约监管环节取得优异成绩的地区可谓凤毛麟角。

　　而《政府采购信息报》记者在调查中发现，江苏、广东等政府采购发展步伐较快的地区，都已经实施了政府采购合同执行情况大检查等相关举措，并且这些举措已经成为保证政府采购质量、保障财政资金效益的关键环节。由此可见，全国范围内对采购合同监管的执行度各不相同。

　　天津市在此方面可谓业内“资深”，也作出了很好的成绩。对目前国内多数地方合同履约监管不理想的现状，天津市财政局政府采购办公室处长栗庆林表示：“原因主要在于受忽视合同监管的政府采购大气候和政府集中采购管理体制不顺的影响，不少地方没有形成有效的合同履约监督机制，也没有与各类专业检验（检测）部门建立有效的协作机制。”

　　采购合同本身存在问题

　　据了解，国内绝大多数集中采购机构、采购代理机构和采购人所使用的合同文本五花八门。记者经过调查采访发现，货物的合同文本较多是以世行招标文件为蓝本制定的。除了在其原有的基础上进行边边角角的修改，只有少数条款根据《合同法》作了相应的修改。

　　而备受关注的工程类合同文本更是无迹可循。目前，全国普遍都是在建设部2004年建设工程施工合同示范文本基础上进行修改，只是在合同的资金支付方式有不同的规定。

　　除此之外，有些部门使用的是其他行业主管部门制定的示范文本，如国际招标采购的合同文本使用商务部的合同示范文本。与此同时，也有使用行业协会制定的示范文本，甚至还有个别直接使用供应商提供的合同文本的情况。由此可见，目前政府采购使用的合同文本非常的混乱，亟需政府采购监督管理部门对此进行统一规范。

　　合同监管职责不容旁贷

　　政府采购合同究竟是按照自治意思执行还是由政府采购监管部门进行监管的？这一直是业内关注的焦点。

　　按照《中华人民共和国合同法》的规定，合同订立了就应该按照该法的规定执行。问题在于政府采购合同不属于一般的民事合同，业内普遍认为，作为第三方的监管机构从保护财政资金的角度出发，有权对政府采购合同进行监管。

　　对此，上海市财政局专职法律顾问王周欢认为，政府采购的过程大致包括采购操作和合同履行两个阶段。在采购操作阶段，采购人或其委托的采购代理机构按照法定的方式和程序确定中标、成交供应商，这属于依《合同法》的一般原理为要约与承诺行为。而合同订立后，采购人和供应商则须依约履行合同规定的义务，这部分则属于合同履约过程，依然属于政府采购范畴，因此应该受财政部门的监督管理。由此不难看出，《政府采购法》第四十三条关于政府采购合同适用《合同法》的规定并不能为一些监管部门因为政府采购合同的性质等基本问题的争议而导致的监管缺位提供借口。

　　合同备案监管度有待加强

　　就在《政府采购信息报》记者落笔之时，青岛市于正好下发了《加强政府采购合同备案的管理》的通知，明确规定合同不备案则采购资金不予支付。

　　当问及下发该《通知》的缘由时，青岛市财政局政府采购办主任谢宜豪表示，之前由于未建立合同的备案制度，在合同履行前，财政部门无法了解合同的内容，难以对采购合同进行跟踪检查，为了改变这一状况，青岛市财政局特下发此《通知》。“合同备案作为政府采购合同监管工作的重要手段，是政府采购执行效果的保证，这一环节的管理亟须加强。”谢宜豪表示。

　　在全国，与青岛市一样新近建立合同备案制度的地区为数并不多，而已经建立有关合同备案的成熟制度的只有河南省、浙江省、黑龙江省等地，更可谓凤毛麟角。

　　理直气壮 全流程监管政采合同

　　“暂且不论政府采购合同的性质、适用法律等争议该如何解决，单从对财政资金的全程监督而言，政府采购监管部门就有责任也有权力对政府采购合同的后期执行进行追踪监管。”天津市政府采购办公室处长栗庆林对合同监管问题态度坚决。

　　那么，监管部门该如何监管？从哪些方面着手深入监管？栗庆林表示：“政府采购监管部门开展对政府采购合同从签订到执行的全程监督，应与招投标文件有关内容相契合。”

　　但在具体违规行为的处罚上，上海市财政局专职法律顾问王周欢表示，一方面要按照政府采购相关法律法规对采购人和供应商进行处罚；另一方面有关部门应依据《合同法》相关规定，追究责任方的民事责任，确保监管部门对合同管理的监管既不越位也不缺位，同时处理好《政府采购法》与《合同法》之间的关系。

　　制定合同范本 强化支出管理

　　贯穿项目开始与结束、从强化财政资金支出管理的角度开展对政府采购合同的监管，是天津市近几年在合同监管方面取得的经验。对此，业内相关人士表示，天津的做法是一种积极的尝试，值得其他地方在相关法律并未细化的前提下借鉴。同时，这样的探索在一定程度上也为相关法律在合同管理上的细化提供了实践基础。

　　同时，制定合同范本也是合同履约环节必不可少的过程。“从某种角度来讲，政府采购合同范本是《政府采购法》的一种补充，是监管部门必备的行政手段。”栗庆林说。

　　赞同这一观点的，还有安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉，他表示：“从政府采购制度改革是财政体制改革的重要组成部分这一点来看，站在政府采购是加强财政资金支出管理重要手段的角度，按照法律赋予的监督权利，财政部门应该理直气壮地开展政府采购合同的监督工作。”

　　引入第三方 保证合同有效性

　　“政府采购合同的签订除了要符合民事合同的平等、自愿原则外，更要以政府采购招投标文件为蓝本，不能脱离招投标文件的基本内容与范围。”栗庆林对《政府采购信息报》记者表示。

　　据了解，为了保证政府采购的质量，确保财政资金的合理运用，天津市财政局后期合同履约中引入了第三方监督机制，即通过第三方监督政府采购合同的签订及履约。

　　具体的执行过程是：先由采购代理机构组织采购人和供应商在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同并实施监督，以保证采购合同正确和及时签订。与此同时，引入社会公证部门介入政府采购合同签订环节，对双方当事人的主体资格、合同内容与招投标文件（包括竞争性谈判文件、询价采购文件）的内容是否一致等进行公证，以保证政府采购合同的真实有效。

　　用制度保障合同履约质量

　　“为保障合同履约验收质量，应从建立供应商诚信制度、采购单位责任制度和合同违约档案制度入手，强化质量验收关。”--这是《政府采购信息报》记者在采访中听到的次数最多的建议，也是目前全国范围内，针对合同履约环节执行频率最高的监管手段。

　　“针对我国政府采购制度改革时间较短、政府采购法规制度尚不健全的局面，在执行政府采购活动中充分调动好各方的积极性，更利于监管部门的工作开展。”青岛市财政局政府采购办公室主任谢宜豪说。

　　据了解，青岛市在2010年2月下发了《青岛市财政局关于进一步加强政府采购合同备案管理的通知》，对合同补充、变更等环节进行了详尽的规定。与青岛市一样，黑龙江省财政厅也于今年下发了《黑龙江省政府采购合同监督管理办法》。

　　除此之外，吉林、珠海、天津等地都先后制定了合同履约监管环节的有关规章制度，保护了国家财政资金，给阳光采购搭建了基础平台。

　　有奖有惩 建立制约机制

　　黑龙江省财政厅下发的《黑龙江省政府采购合同监督管理办法》中第十四条明确了政府采购合同的违规处理办法。政府采购合同在履行期间以及履行后，政府采购监督管理部门可以对采购合同的履行或履行结果进行抽查，对采购的标准、内容、项目质量和资金使用等进行核实。

　　“在政府采购法律制度框架内，要进一步完善对违约供应商处罚的相关制度，依法加大监督和惩治力度，这是目前较适合我国政府采购的监管手段之一。”黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦说。

　　据了解。《黑龙江省政府采购合同监督管理办法》中规定，对合同违约供应商可采取没收该项目履约保证金、按中标金额一定比例罚款、列入不良行为记录名单和1至3年禁止参加黑龙江省政府采购活动等措施，从而维护政府采购的市场经济秩序，使政府采购这项朝阳事业能够健康顺畅地发展。