■　如何做好非招标方式采购之单一来源
　　　　
　　编者按 单一来源采购作为法定的非招标采购方式之一，虽然使用范围有限，但仍被许多从业人员不时使用，且业内在这一采购方式的适用范围理解上，以及操作流程的执行上存在较明显的差异和分歧。
　　
　　如何统一从业人员对单一来源采购方式的认识，规范其操作？本报记者特撰写本专题报道与读者一同探讨。
　　
　　1、适用范围：无可替代产品
　　
　　误区一：“只要是独家制造的产品就得单一来源采购，不够用了还可以通过单一来源添购，只要不超额，添购几次都不犯法。”
　　
　　对于哪些东西可以通过单一来源方式采购，业界人士有不同的看法：“原采购产品的后续维修、零配件供应及更换或扩充，由于兼容性或统一规格的需要，在一定时间内必须向原供应商采购的产品”；“采购由残疾人机构、慈善机构或劳改机构生产的产品”；“在招标公告发布和提供充分评议之后，采购管理部门有充足理由认为只有从特定供应商处采购才能促进相关政策目标落实的产品”……
　　
　　那么，单一来源采购的法定适用范围是什么？怎么才能防止采购人滥用呢？
　　
　　专利产品不必然适用
　　
　　采访中，部分业内人士认为，一般的货物不能采用单一来源方式采购，可以理解；但对于专利产品、艺术品等独家制造的东西，不让用单一来源方式采购就说不过去。基于这样的认识，有的单位甚至专门出台文件规定，属于专利、艺术品、独家制造或供应，且无其他合适替代品，只能从惟一供应商处采购的，可以采用单一来源采购方式组织采购。
　　
　　不过，业界专家提醒，并非所有的专利产品都可以采用单一来源采购方式。如果所需专利产品所具有的功能没有可替代产品，而现实中又必须用到这种产品，才可以申请使用单一来源采购方式组织采购；如果还有其他产品可以满足实际需要，或者所需专利产品仅在外观设计及非重大功能上具有专利，则不可以申请采用单一来源采购方式。
　　
　　添购次数应当有限制
　　
　　根据《政府采购法》第三十一条的规定，必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的，可以采用单一来源方式采购。
　　
　　据业界人士透露：“添购资金总额不超过原合同采购金额10%”的限定对采购人的制约其实是有限的。当采购人想要通过单一来源采购方式采购与之前一样的货物或服务时，量又比较大时，他不会一次性提出，而是分成多次采购。
　　
　　对此，业界专家建议，在制定“非招标采购方式管理办法”时，对于添购可以考虑在上述规定的基础上再附加一个“对于此类采购每年不超过多少次”的限定条件。
　　
　　严格论证以防滥用
　　
　　“不能为了这一次的采购价格低，就去采购别的杂牌子，数据接口什么的与现有的机器不匹配怎么办。接下来我们可能还会采购别的设备，也需要和这次采购的设备相关联，不兼容能行吗？”某医院的采购人代表向监管部门申请单一来源采购医疗设备时如是说。
　　
　　而当监管部门聘请专家对采购人提出的需求进行论证时，3名专家却一致表示，对于采购人说到的相关医疗器械，市场上的大多数数据接口都做成了标配，很多相关机器也不存在不兼容的问题，除非是那些假冒伪劣产品。
　　
　　业界专家建议，在单一来源采购方式的具体操作应用中，对于该项目是否适用单一来源采购方式，最好进行严格的论证，避免出现采购人以特殊需要为借口，任意使用单一来源采购方式。
　　
　　湖北省财政厅政府采购管理处处长魏承玉介绍了湖北省进行相关论证的经验。湖北省的单一来源采购方式的论证工作由专家组进行，专家组一般由三人及以上的单数组成，专家成员从政府采购专家库中抽取，采购人不得参与项目论证；监管部门审批采购方式时，将严格依据专家论证的意见做出；同时，将专家论证意见书面通知采购人；专家成员名单、论证时间、论证地点在专家论证意见公布之前应当保密。
　　
　　规范使用 湖北方法可借鉴
　　
　　业界人士认为，单一来源采购方式的最大特点就是没有竞争性，采购活动处于“一对一”的状态，采购的质量和价格都不好控制，因此不到万不得已最好不要用。
　　
　　业界专家建议，有关部门最好将可以通过单一来源采购方式组织的货物或服务类项目予以进一步明确，以免相关当事人肆意扩大单一来源采购方式的使用范围。
　　
　　据魏承玉介绍，《政府采购法》虽然对单一来源采购方式的适用范围做出了具体规定，但在实践中，还是会出现不适用单一来源采购方式而“单一”采购的情形。
　　
　　为此，湖北省在《关于实施单一来源政府采购方式的管理规定》中，不仅重申了单一来源采购方式的适用范围，而且还对“只能从惟一供应商处采购的情形”和“不可预见的紧急情况”进行了界定。

　　
　　2、操作流程：必须了解市场行情
　　
　　误区二：“供应商的价格报多少就是多少吧，单一来源采购很难降价，谁叫人家是惟一供应商呢！”
　　
　　目前，很多业内人士都把针对单一来源采购方式的探讨集中在采购方式的审批环节，而忽略了对“如何组织采购”才能确保质优价廉的思考。对于单一来源采购如何组织的问题，《政府采购法》只是做了这样的规定：采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。但在具体的操作中，各地不同的做法和规定却不乏值得借鉴之处。
　　
　　各地探索实践操作程序
　　
　　为了使单一来源采购方式发挥应有的功能，保障采购过程的规范、采购结果的公正及采购质量的高标准，各地对单一来源采购方式的操作进行了各种各样的探索和实践。
　　
　　在《山西旅游职业学院物资采购管理办法》中，对单一来源采购的操作程序进行了细化。其程序依次为成立洽谈小组、确定洽谈内容、发出洽谈通知书、洽谈、提交洽谈会议纪要和发出成交签约通知等6个具体步骤。武汉市财政局在《武汉市单一来源政府采购方式操作流程》中则将组织采购环节划分为选择代理机构、成立采购小组、确定成交供应商三个环节。
　　
　　内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗的《单一来源操作程序》规定更为细致，其中包括“单一来源采购小组对提供货物和服务的惟一供应商进行调查，深入了解供应商提供的产品的性能、质量和成本，必要时进行实地考察”、“采购中心邀请纪委监察局、采购监管办监督人员现场监督。商谈前由单一来源采购小组根据当前市场情况确定项目最高支付价格，并由监督部门封存。”、“在保证采购质量的前提下，单一来源采购小组与惟一供应商就采购项目的价格问题进行有效协商，本着互利原则，在不超过最高支付价前提下确定价格，并形成声像记录和会议纪要”等，内容都非常的细化。
　　
　　《华侨大学仪器设备单一来源采购规定(暂行)》对单一来源采购程序的规定，也具有一定的参考价值。根据该规定，单一来源设备采购谈判由采购中心组织，根据项目预算金额范围，确定单一来源设备采购谈判会参会人员，单台件3万或批量5万以下的，谈判会的参加人员为使用单位、采购中心；单台件3万或批量5万以上的，谈判会参加人员为使用单位、采购中心、财务处、审计室、监察室。
　　
　　目前，越来越多的采购代理机构在严格规范单一来源采购的程序上下工夫，基层采购代理机构也开始重视完善相关程序，如内蒙古自治区敖汉旗政府采购中心、广东省汕头市濠江区政府采购中心等。
　　
　　市场调研是必要前提
　　
　　“有机会成为单一来源采购的供应商就赚大了，因为就一家能做，那还不是想报多少就报多少吗？采购方又不是花自己的钱，不会太较真，也就是随便问一下价格。”有些供应商如是说。然而，单一来源采购是否像这位供应商所描述的那样呢？
　　
　　江苏省南通市政府采购中心主任施克俭对这种说法给了当头一棒：“单一来源采购不是供应商报多少就是多少，我们是必须严格坚持程序的，只有这样，才能确保采购的较高性价比。”
　　
　　据他介绍，由南通市采购中心组织采购的金保工程项目，经南通市财政局经费审批会反复论证，认为价格应该在580万元左右。而南通市政府采购中心在组织专家论证后，发布的单一来源采购公告最高限价却是480万元。供应商的原报价为578万元，但受到经论证的最高限价的制约，供应商就只能在480万元以内报价。最后经过谈判，420多万元就成交了。
　　
　　“在操作单一来源采购项目时，采购代理机构相关工作人员熟悉市场的相关情况非常重要，如果在没有了解市场行情的基础上进行最高限价，这个项目不可能取得这么好的效果。”施克俭说。
　　
　　陌生人谈判有利于低价成交
　　
　　在单一来源采购方式的操作中，与供应商进行面对面的价格谈判是必不可少的。如何在这场“价格遭遇战”中取得胜利，对采购项目的效果将产生非常重要的影响。对于这个问题，不少采购代理机构的一线人员都提到了谈判技巧问题。
　　
　　在业界资深人士看来，单一来源采购是一个与特定对象就特定产品达成某种契约的过程。由于采用单一来源采购方式，供应商会自然而然产生“舍我其谁”的优越感，这种感觉落实到采购实践中，就会形成供应商不肯降价的坚决态度。但有一点是可以肯定的，那就是供应商的报价即便居高不下，他也绝不想让这个项目流失。因此，参与谈判的人员不论是专家还是用户代表，千万不要体现丝毫的软弱或后退，否则单一来源采购的价格下不来，项目流标的可能性极大。价格谈判是一场斗智斗勇的较量，谈判人员必须要有昂扬的斗志，在心理素质上胜过谈判对象，这是打好“单一来源采购战役”的重要条件。
　　
　　还有业界人士建议，单一来源方式采购的项目实施，最好不要让采购单位的原经办人做谈判代表。供应商见不到“熟人”，心理上就会产生对项目能否成交的不确定性，这样有助于价格协商的顺利进行。

　　
　　3、提出质疑：不应仅限参与供应商
　　
　　误区三：“只有参与了单一来源采购活动的供应商才有权对单一来源采购项目提出质疑投诉。”
　　
　　“根据我们的采购文件规定，提出质疑的供应商必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商。因此，对于贵公司提出的质疑，我单位决定不予受理。”
　　
　　不久前，北京V公司向某市政府采购代理机构提出质疑后，接到了采购代理机构项目负责人打来的电话。对此，V公司的销售经理十分不解：“你们采用单一来源采购方式组织采购，我们都没机会参与，怎么可能成为参与此项目的供应商呢？”
　　
　　采购代理机构项目负责人解释说：“采购方式是采购人提出申请后，监管部门批示的……”为了不与采购代理机构相关负责人闹僵，V公司没再“追究”此问题。那么，未参加单一来源采购的供应商到底能不能提出质疑和投诉呢？
　　
　　供应商均可质疑投诉
　　
　　根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十条的规定，投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商。因此，不少采购代理机构也在招标文件中规定，质疑人“必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”。
　　
　　但在广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师看来，质疑人“必须是参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”这一规定却是违法的。根据《政府采购法》的相关规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购法》第二十一条也明确规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。因此，只要是供应商就可以对政府采购活动提出质疑，不一定必须是“参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商”。
　　
　　有业内人士认为，对单一来源采购方式提出质疑不符合《政府采购法》关于质疑的规定，因为根据法律的规定，采购方式的审批决定是在采购活动开始前由财政部门作出的，对财政部门的审批事项向采购人和采购代理机构提出质疑显然是不合理的。
　　
　　业内人士指出，将质疑供应商限定在参与项目的供应商范围内也是不符合采购实践需要和公平原则的。如果采购项目的招标文件具有不合理的限制条款而使得潜在供应商不能参与该项目，那么按照上述逻辑，潜在供应商根本没有提出异议的资格。
　　
　　有必要公示后再采用
　　
　　在采购实践中，不少业内人士主张，为了保障供应商的权益，使用单一来源采购方式采购的项目在采购前必须进行公示，公示后没有供应商提出异议的，才能使用单一来源采购。
　　
　　湖北省财政厅政府采购管理处处长魏承玉告诉记者，对于采购人申请采用单一来源方式采购的项目进行公示，是十分必要的。他认为这样可以方便广大供应商监督该项目是否适合使用这种方式。同时，公开单一来源采购项目的信息，也可以使暗箱操作得到有效监管。
　　
　　江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明也认为，在确定单一来源采购方式之前，公示非常重要，因为财政部门的工作人员不可能了解所有项目的市场信息，让广大供应商进行监督可以使单一来源采购更加“阳光”。
　　
　　据了解，在采购实践中，已经有不少地方对单一来源采购项目信息进行了公示。天津市在单一来源采购公示中，不仅公布了采购单位的名称、拟采购的内容（规格、型号、参数等）、拟推荐的供应商名称、采购金额等内容，而且还公示了“申请单一来源采购方式的理由”。有的地方还出台了专门的单一来源采购管理规定，并对公示提出了具体要求。
　　
　　湖北省的《关于实施单一来源政府采购方式的管理规定》要求，公告内容应当包括采购内容、供应商、拟成交价格、专家组成员名单、专家论证意见、采购人提供的相关证明材料（涉密的除外），公告期限不得少于5个工作日；属于只能从惟一供应商处采购的情形，应在采购前予以公告，公告期内没有异议的，可批准采用单一来源采购方式；属于不可预见的紧急情况的情形，应在采购活动完成后予以公告。
　　
　　沈德能也同样强调了单一来源采购方式在实施前进行公示的重要性。但他建议，可以将公示提前到决定采购方式之前，“现在的公示大多是进入采购程序后才由采购中心进行公示，时间很短，相关供应商不一定能在第一时间看到，等到发现后，提出意见或进行质疑的时间已经没有了。”