政策密集出台 购买服务走向制度化

　　编者按 财政部印发的《2014年政府采购工作要点》提出，要制定推进和规范服务项目政府采购工作的相关措施，鼓励各地积极开展政府购买服务试点。在对服务项目需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。
　　
　　目前，与政府购买服务相关的政策制度有哪些？财政部为推进政府购买服务做了哪些工作？如何理解政府购买服务和政府采购服务？为什么说政府购买服务主要应该通过政府采购实施？政府购买服务通过政府采购实施的难点在何处？怎样才能实现政府购买服务"应采尽采"？如何评价政府购买服务"买得值"？《政府采购信息报》记者围绕这些问题采访业内专家，本期形成专题报道，以飨读者。

2014年1月16日召开的全国政府购买服务工作会议现场。

　　政府购买服务是当下的社会热点话题之一。最近半年，相关政策、制度密集出台，为政府采购服务类项目"扩面增量"提供了重要发展机遇。
　　
　　购买服务按政采规定执行
　　
　　2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出购买工作应按照政府采购的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。
　　
　　清华大学公共管理学院副教授贾西津表示，我国政府采购改革之初，把服务类项目狭义地理解为维护政府自身运行所需的服务，现在提出政府购买服务的概念，实际上是要把政府采购服务延伸到所有的公共服务范畴，包括政府自身需要的和应该向社会提供的。这样一来，政府采购服务类项目的面无疑会扩大，量也会迅速增加。
　　
　　研究解决现行技术性难题
　　
　　2013年12月4日，财政部印发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》。其中明确，在坚持大的原则不变和透明预算的前提下，注重研究解决现行政府采购、预算编制、会计处理等技术性管理难题，必要时可适当作出政策调整，为顺利推进政府购买服务工作创造条件。
　　
　　国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，财政部的规定相对原则性一些，目前有些地方已经出台了具体办法，使得政府购买服务和政府采购服务类项目的联系更加紧密，这应该是今后的发展方向。
　　
　　推进购买须解决五大问题
　　
　　2014年1月16日，全国政府购买服务工作会议召开，财政部党组成员、副部长刘昆出席会议并讲话。他指出，推进政府购买服务工作必须解决好"买什么"、"谁来买"、"向谁买"、"怎么买"、如何"买得值"五大问题。
　　
　　湖南省省直机关政府采购中心主任胡晓宏表示，站在政府采购的角度，政府购买服务是集中采购概念向公共采购转化的具体实践，做好这项工作首先应着力解决上述五大问题。当然，实施过程对于集中采购机构的能力也具有极大的挑战。
　　
　　购买资金列入财政预算
　　
　　2014年1月24日，财政部印发《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，规定政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。
　　
　　北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任林双林认为，政府购买服务是推行行政体制改革的需要，在财政部的大力推动下，这项工件必将走向规范化、制度化，并为政府采购"扩面增量"提供广阔空间。

　　
　　　　
　　政采是购买服务主要实施方式

　　"怎么买"问题是关系政府购买服务工作能否推得下去、取得实效的关键。
　　
　　按照《政府采购法》的规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务，必须依法按照政府采购方式和程序进行采购。
　　
　　国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式确定承接主体。
　　
　　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师表示，服务是法定的政府采购对象之一，以前做得不太好，一是重视程度不够，二是制度不健全。现在有了国务院办公厅、财政部的推动，想信服务类采购额会迅速提升。
　　
　　上海市政府采购中心副主任徐舟介绍，该中心最近两年服务类项目采购额占采购总额的比重均超过50%，重要原因就是协助财政部门实现"应采尽采"。
　　
　　也有业界专家提醒，在将政府采购作为主要实施方式的同时，还要注意政府购买服务的受益范围多为人民群众，因此可适当放宽条件，创新购买方式，给予地方、部门和市场主体更大的自由度和空间。

　　
　　厘清概念 逐步实现应采尽采

　　政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
　　
　　按照《政府采购法》的规定，政府采购服务是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务的行为。
　　
　　二者关系如何呢？
　　
　　买服务和采服务三点相同
　　
　　业界专家分析，二者最大的相同之处在于使用的都是财政性资金。
　　
　　同时，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和参照《公务员法》管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。政府采购活动的采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。二者几乎相同。
　　
　　另外，政府购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。政府采购活动的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。二者有很多相同或相似之处。
　　
　　三类买服务没有纳入政采
　　
　　深圳市财政委员会政府采购监督管理办公室汪泳表示，目前政府采购服务类项目主要包括两种类型：一是行政事业单位维持自身运转和开展日常活动所需服务，如会议、物业管理、教育培训等；二是行政事业单位向社会提供的公共服务，如养老、医疗、社工、慈善、法律援助等。
　　
　　没有纳入政府采购范围的政府购买服务项目主要有3类：一是以转移支付形式支付给个人的购买行为，如教育券、养老券等；二是用财政资金对社团或企业主体进行直接补贴，如节能补贴、环保补贴等；三是集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务。
　　
　　采服务潜力巨大
　　
　　《2014年民政部购买社会服务指导目录》于今年2月10日印发，包括流浪救助专项资金审计服务、救助机构等级评定评审服务、社会福利项目评审评估、慈善援助活动、慈善评比表彰、社会组织审计服务、社会组织窗口服务等17项内容。其中特别注明，会议、培训、印刷等项目按政府采购有关规定执行。
　　
　　2012年12月19日，国务院办公厅印发《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》。列入集中采购机构采购的服务项目包括车辆维修和保养、机动车保险、车辆加油、合同能源管理、印刷、会议、工程监理、物业管理8大类。民政部部门集中采购项目中没有服务类内容。
　　
　　内蒙古自治区财政厅政府采购管理处处长王湖分析，目前政府运行所需的基本服务已被纳入政府采购，而政府为社会提供的公共服务并未大规模纳入，这就需要财政部门加大工作力度，将比较成熟的购买服务项目不断纳入集中采购目录，逐步实现"应采尽采"。（张斌伟）

　　记者手记
　　
　　抓购买服务机遇 促政采扩面增量
　　
　　山东省财政厅的统计数据显示，2013年该省实际采购规模1248.91亿元，占全省财政支出的比重达21.1%。其中，全省完成服务类采购额113.76亿元，占采购规模的9.1%，同比增加67.28亿元，增幅达144.8%，原因是各市积极扩大政府购买服务范围，将工程设计、工程监理、城市规划、审计服务、资产评估等项目纳入政府采购管理范畴，临沂市还对廉租房购置、地质遗迹保护设计、城镇地籍调查等项目实行政府采购。
　　
　　继2012年完成服务类项目9800多批次、合同金额占采购总额的53%以上，上海市政府采购中心2013年公共服务类项目合同金额占采购总额的比重再次超过50%，达到52.24%。
　　
　　山东省虽然服务类采购额占采购规模的比重不到10%，但增幅高，增长潜力巨大。上海的实践表明，服务类采购应该也可以有更大作为。2013年的全国采购数据还没有公布，从2012年的情况看，服务类增长最快。当年全国采购规模达13977.7亿元，同比增长23.3%。其中，货物类采购规模4390.3亿元，同比增长14.6%；工程类采购规模8373.4亿元，同比增长26.6%；服务类采购规模1214亿元，同比增长36.6%。在国务院办公厅、财政部大力推动政府购买服务的背景下，相信2013的统计数据中，这一特征会表现得更加明显。
　　
　　深化政府采购制度改革，不断"扩面增量"是重要抓手。经过十多年的发展，货物类采购基本实现"应采尽采"，工程类采购仍然需要逐步厘清管理机制，发力的重点显而易见。找准问题是关键，解决问题是前提。面对"扩面增量"的瓶颈，各地纷纷把目光投向政府购买服务。
　　
　　2014年，河南省财政厅将重点研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，为深化政府采购制度改革营造良好的氛围；安徽省财政厅结合《安徽省政府向社会力量购买服务指导目录》，日前印发《关于做好政府向社会力量购买服务中政府采购工作的通知》，积极推进政府购买服务改革；湖南省财政厅将打破服务类项目采购短板造成的规模增长瓶颈，建立健全政府购买公共服务机制，并按照政府采购有关规定开展购买工作；湖北省财政厅将着力扩大政府采购管理范围，重点推进政府购买服务工作……
　　
　　摸清情况才能正确决策，找准症结才能解决问题。只要我们善于抓住政府购买服务改革的机遇，全国政府采购规模定会一年一个新台阶。（张斌伟）

　　明确需求制定标准 培育发展社会组织

　　政府购买服务正在全国如火如荼地开展，政府采购是被广泛运用的实施方式。工作难点有哪些？怎么解决？
　　
　　《政府采购信息报》记者采访了解到，政府购买服务在一定程度上都面临需求标准缺失、缺乏顶层设计、市场发育不足、社会组织能力不强、绩效评价不明确等问题，阻碍了这项工作的深入推进。
　　
　　采购需求亟待明确
　　
　　安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉认为，采购需求不明确、不具体、难量化，导致后续操作实施环节困难，是购买服务项目通过政府采购实施的难点所在。
　　
　　福建省财政厅采购监督管理办公室相关负责人也赞同上述观点。他表示，公共服务的需求较难制定，究竟是要花费最少的资金保障基本需求，还是为了满足最大需求而花费更多的资金，这个问题需要明确，否则会直接影响后续采购方式的选择。
　　
　　"主要还是服务项目需求管理标准的缺失。"深圳市政府采购中心主任叶剑明表示，这就需要加强行业管理，相应职能部门制定相关配套标准指引，科学引导购买主体合理提出采购需求。需求管理有很多环节，在政府购买服务项目实施过程中，可以通过政府采购引入第三方力量或专家进行需求论证，也可借鉴以往的采购经验来合理确定，但政府购买服务应更加注重服务质量，而不是单纯地节约资金节约。
　　
　　积极制定服务标准
　　
　　财政部财政科学研究所所长贾康提出，政府购买服务有一个基本的前提，就是要做好相关采购标准的制定和修订工作。
　　
　　在宋宝泉看来，相关部门要积极制定政府购买服务的相关标准或承接主体的资质条件。拿物业管理来说，购买主体根据预算安排，需要购买什么样的服务，必须有一定的物业管理标准和资质条件。只有这样，购买主体在招标物业服务时，才能根据预算提出较为科学的采购需求，承接主体也可以根据采购文件要求参与投标。政府购买服务涉及面广，种类多，例如养老院、学前教育等，针对不同服务制定标准至关重要，需要相关部门牵头做好顶层设计。
　　
　　大力培育市场主体
　　
　　市场承接主体发育不全也是需要解决的问题之一。例如，目前不少社会组织属于官办或半官办，且数量大多具有唯一性，如果不大力培育和发展更多社会组织参与市场竞争，就会因市场发育不全导致竞争不充分。
　　
　　业内人士举例说，以前物业公司很少，物业服务招标常出现废标，现在市场发育很好，参与物业服务招标的投标企业有很多，物业服务因各方面条件成熟，水到渠成地就被纳入政府采购。
　　
　　贾康表示，政府购买服务强调对"政府-企业-社会"三元结构在社会福利领域的功能和职责进行重新配置，需要实现三者之间的良性互动。现阶段最重要的是有针对性地培育和发展社会组织，为政府购买服务提供多元供给主体，使"政府职能转得出，服务承接接得住"。这就需要加大对社会组织的支持力度，综合运用多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织创造良好的平台和宽松的外部环境。
　　
　　同时，推动政府与各类组织有效合作，加强合作激励、信息沟通、行政指导等方面的制度建设，推进形成统一、多层次、多渠道、社会化的公共服务体系，建立互惠合作关系，共同促进实现公共需求和公共利益。（王少玲）

　　
　　应编尽编才能应采尽采

　　对于政府采购领域而言，政府购买服务如何实现"应采尽采"是关注的焦点。
　　
　　要打造服务类采购精品
　　
　　"实现政府购买服务'应采尽采'的关键不是毫无根据地扩大集中采购目录范围，而是将服务品目进行'精品处理'，明确到底应该'买什么'、'向谁买'以及'谁来买'，并确保购买到的服务'物有所值'。"湖北省政府采购协会副秘书长宋军认为，政府购买服务要把钱花在刀刃上，做到有所为有所不为；要与社会购买服务统一起来，把效率和质量放在首位。
　　
　　内蒙古自治区将工作重点放在明确采购范围上，机关物业、信息化维护等政府运行所需的基本服务已被纳入政府采购管理范围。自治区财政厅结合调研等情况，正在拟定《2014-2015年政府采购集中采购目录及相关标准》，并将公共服务作为新的采购品目列入其中，从而更好地推进服务类采购工作。
　　
　　源头实现应编尽编
　　
　　安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉表示，做到"尽采尽采"首先必须实现预算"应编尽编"。纳税人的钱不能想花就花，要按照纳税人的要求，接受纳税人的监督，解决好"买什么"问题。
　　
　　"只有将政府购买服务的财政资金编入政府采购预算，才能从源头上解决政府购买服务'应采尽采'的问题。"江苏省政府采购中心副主任熊洁持有同样的观点。
　　
　　业界专家表示，在购买服务之前，应以成本核算为基础编制采购预算，并按照工作性质设定详细的需求标准、资质要求和购买程序。
　　
　　购买程序须细化完善
　　
　　山东省出台的《政府向社会力量购买服务办法》规定，政府购买服务原则上按照部门预算和政府采购的程序、方式组织实施。在同级财政部门批复购买计划后，购买主体要主动向社会公开购买服务项目的标准和要求。经财政部门同意并明确资金来源后，购买主体还应按照相关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式实施。
　　
　　安徽省的工作思路也差不多，正如宋宝泉所解释的那样："政府购买服务必须要有程序，通过购买主体、承接主体、服务范围、购买程序等手段，解决好'怎么买'的问题，做到购买服务'应采尽采'，实现'物有所值'。"（王冰梦）

　　
　　无缝对接政府采购和部门预算

　　预算是政府采购活动的源头活水，如何才能解决政府购买服务的预算问题？广东省财政厅厅长曾志权在今年全国两会上接受《政府采购信息报》记者采访时表示，该省将加强资金管理，开展政府购买服务绩效评价，强化部门支出责任，进一步规范政府购买服务计划管理，实现购买服务与政府采购、部门预算管理的无缝对接。
　　
　　财政部财政科学研究所所长贾康做了一个有关政府购买服务的课题，其中提到，要完善政府购买服务预算管理，包含按时编报购买服务计划、科学编制政府购买公共服务预算、建立科学的评估机制、完善政府采购公共服务预算资金保障四个方面。
　　
　　贾康表示，各级财政部门应将政府向社会力量购买公共服务经费列入财政预算，实行预算管理，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。政府相关公共服务事权管理部门应负责将部门预算中的购买性支出，按照购买资金的性质和政府购买服务目录及配置标准，审核编制政府购买服务预算，为确保政府购买服务预算的编制和执行、审批政府购买服务计划提供法定依据。
　　
　　安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉表示，政府购买服务的前提是必须有预算。该省规定，只要纳入政府购买服务目录的公共服务，都要编制政府采购预算，严格按照政府采购程序实施；目前不适宜或暂时无法实行政府采购的，购买主体可通过委托经营、委托管理或特许经营等方式选择承接主体。虽然这些项目没有纳入政府采购进行操作，但也必须要有预算，并签订非政府采购的购买服务合同，以便国库支付购买服务资金。
　　
　　业界专家认为，政府购买服务多是专项支出，在部门预算批复后，购买主体要根据预算编报计划，涉及政府采购的，按照政府采购程序实施；属于其他范畴的，则按照其他方式操作实施。（王少玲）

　　
　　强化竞争和监管 确保物有所值

　　推进政府购买服务改革，政府采购工作也被赋予新使命。怎样加强监管，使操作机构严格把控购买质量和履约质量，确保政府购买服务"物有所值"？这是需要业界思考的问题。
　　
　　强化监管防止浑水摸鱼
　　
　　政府购买服务"物有所值"，就是说购买服务相比政府自己提供服务成本低，公众享受的服务性价比高。确保购买服务"物有所值"，是决定政府购买公共服务改革创新成败的关键。
　　
　　河南省财政厅政府采购监督管理处处长王书州认为，解决的途径在于强化政府的监管职能。政府购买服务要从源头上强化监管，既要加强对采购过程的监督管理，确保采购过程公开、公平、公正，又要加强对合同履行的监督管理，对购买服务项目的质量、内容等进行跟踪问效，才能确保政府购买服务各项工作取得实实在在的成效。
　　
　　业界专家表示，政府购买服务花的是纳税人的钱，"物有所值"是基本要求。必须建立健全各项辅助制度，防止实践中出现"浑水摸鱼"现象。同时，强化购买服务全程监督，做好绩效考核和监督反馈，确保公共财政资金不被滥用，让老百姓享受到实实在在的服务。
　　
　　通过竞争实现效益最大化
　　
　　内蒙古自治区财政厅政府采购管理处孙志刚表示，政府向社会购买服务，是逐渐从注重效率转向更加注重质量和公平，从强调较低的成本转向强调广泛参与的重大变革，将更好地惠及普通民众。为了让财政资金发挥最大效益，应该让更多的组织参与政府购买服务中来，实现公平竞争，才会真正做到为百姓服务。
　　
　　"政府购买服务属于比较新的工作领域，河南省目前还处于探索研究阶段。"王书州表示，政府采购是政府购买服务的主要手段，实施过程中信息公开非常重要，买什么、怎么买都要向社会公开，将政府购买服务置于阳光之下，有利于"水分"的蒸发；同时还要实现充分竞争，确保具备条件的社会力量平等参与竞争，这既有利于培育公平竞争的市场环境，也有利于降低购买价格，实现公共利益最大化。（王冰梦）