编者按 政府采购事业的健康发展需要汲取多方智慧，其中曾经从事过政府采购工作的人士对于政府采购的思考尤为可贵。吉林省科技厅纪检组组长王琦曾任吉林省政府采购中心主任，他在新岗位上仍然关心政府采购事业，将自己对治理串通投标问题的思考形成文字投寄本报。今将其文章分为上、下两篇刊出，与读者交流。

　　每个环节都可能出现串通投标

　　政府采购活动是一个过程（工程建设招投标也是如此），其运行链条比较长，包括招标采购需求方案设计（包括采购标的名称、功能配置、指标参数、交货竣工时间和方式、投标人资格条件要求、评价体系和评分标准设定等），采购预算和计划编报、审批、下达或者委托，招标信息公告和招标文件的编制和发布，投标、评标、定标，采购合同的订立、履行和采购标的物的验收，招标采购活动的监督管理等许多环节，涉及采购人（党政机关、事业单位和团体组织）或者业主、政府采购监督管理部门（财政部门）、集中采购执行机构（政府采购中心）或者政府采购监督管理部门认定批准的具有政府采购招标代理资格的中介机构（社会招标公司）、由采购人（业主）代表和专家组成的评标委员会等。每一个环节都包含着许多工作内容，每一个环节都不同程度地行使一定的权力或者履行一定的职责，每一个环节的管理制度和运行机制存在问题、缺陷都可能成为某个或者某些投标人或者其他当事人谋划串通投标的可乘之机。

　　招标采购需求方案设计环节

　　在招标采购需求方案设计环节“做文章”，目的是为招标采购项目进入招投标环节后实施串通投标奠定基础、创造条件。一般来说，大多数串通投标行为都是以投标人为主策划的。某个或者某几个投标人为了谋取中标，往往会通过各种关系，提前在采购方案设计环节对采购人（业主）施加影响，使之在采购方案中融入对自己有利的条件。例如，在采购方案中设定某个或者某几个投标人特有的或者具有优势的资格条件，某个或者某几个投标人所投标货物所特有的功能配置、技术规格、指标参数甚至外观结构形状等，使得许多采购人（业主）所编制的采购方案先天就带有倾向性、排他性。

　　四大原因导致串通投标多发

　　产生串通投标问题的主观原因，一方面源于某些投标人谋求中标利益或者谋取超额利润的驱动，另一方面源于某些采购人、招标人的工作人员或者某些专家评委谋求不正当利益的驱动，或者源于各种关系的干扰和人情的影响。

　　产生串通投标问题的客观原因，主要是现行招投标制度或机制存在缺陷、漏洞和薄弱环节，存在通过串通投标谋取利益的缝隙和可能，使得参与招标采购活动的各方面当事人中的两方或者多方形成利益共同体，相互串通，以非正当手段谋取中标。概括起来，主要有以下几个方面的原因。

　　缺少统一的采购标准

　　以政府采购为例，由于目前从中央到地方都还缺少统一的办公设施、设备和用品等通用产品的配备标准，就只能由采购人（业主）自行设定采购标准，这就难免或者必然导致两个方面的问题：

　　一方面，由于不同品牌的产品存在着品质的差异，因而不能避免采购人（业主）自身对采购标的物品牌、品质的正常的偏好和倾向性，这种偏好和倾向性难免不被带入其所设定的采购需求、采购标准、采购条件要求之中，从而使招标活动带有倾向性或者排他性；另一方面，由于供应商具有追求利益最大化的属性，目前普遍存在着供应商对政府采购、工程建设等项目的“跟踪”和对招标采购单位即采购人（业主）某些工作人员的“公关”，因而难以避免某些采购人（业主）行使采购需求、采购标准、采购条件设定权不得当的问题，难以避免某些采购人（业主）“量身定制”地通过设定规格技术指标壁垒、投标人资格条件壁垒、评价体系和评分标准壁垒等圈定某个或者某几个供应商而排斥其他供应商的问题，加之某个或者某几个供应商以及货物制造厂商的“密切配合”，例如控制产品的销售授权、控制供货价格和供货渠道等，就使得串通投标问题难以完全避免。【详细】

　　抓大放小 综合治理串通投标

　　对政府采购来说，还应当重视“抓大放小”，提高政府集中采购的规模门槛，达到规模门槛的项目必须实行政府集中采购，低于规模门槛的项目放给各部门各单位按照《政府采购法》的规定自行组织采购，同时加强对各单位自行采购的管理和监督检查。在抓大放小的前提下，遵循程序规范、过程透明、合理分权、相互制衡、有效监督的原则，抓住关键环节和重点岗位，采取综合性措施，建立覆盖招投标活动各个环节、有效规范和约束参与招投标活动各方当事人行为的招投标工作制度、机制。

　　加强需求方案设计环节的防控

　　采购人（业主）单位应当组成采购小组，集体进行市场调研和采购需求方案编制，科学合理地设计采购需求、采购标准和采购条件，并组织本单位内部相关部门人员和专家共同论证，避免采购需求方案设计工作中的个人专断或者少数人决定。采购项目的功能配置、规格参数、材质选择等专业技术要求的设计，既要保证通过招标采购到的货物、工程或者服务能够实现预期采购目标、满足使用需要，又要防止不切实际的高标准、高配置造成功能配置的浪费和闲置，更要防止以不合理的条件排斥、限制投标人平等参加竞争；投标人资格条件要求的设定，应当与招标项目的性质、规模相适应，防止“量身定制”地设定只有少数投标人能够满足的资格条件；评价体系和评分标准的设计，应当科学、合理、公正、确切，既能借助其评价比较各投标供应商在功能配置、技术水平、品质等方面的优劣高低，又尽可能地减少评委的自由裁量权。对于达到一定规模的采购项目，在时间允许的情况下，采购需求方案应当在本单位进行公示，广泛征求本单位干部职工的意见和建议，接受本单位干部职工的监督，从基础环节保证采购方案的可行性和公正性。

　　加强招标文件编制环节的防控

　　对于下达、委托给政府采购中心或者招标公司组织集中采购的项目，应加强招标文件编制环节的防控。

　　一是应当实行采购需求方案公示制度。政府采购中心或者招标公司必须将采购人（业主）编制的采购需求方案，包括采购标的名称、功能配置、指标参数、交货竣工时间和方式、投标人资格条件要求、评价体系和评分标准等实质性条款和条件全部上网公示，以提前征求潜在投标人的意见建议，接受潜在投标人和社会各界对采购需求方案合法性、公正性的监督。

　　二是应当实行招标文件论证制度。在“抓大放小”的前提下，实行所有招标文件专家论证制度既是必要的，也是可行的。一方面，应当在法规制度中明确规定，所有招标项目的招标文件必须经过专家论证和修改完善的程序；另一方面，明确规定政府采购中心和招标公司必须组织三人以上的专家组论证招标文件，采购人（业主）不得干涉，并且规定采购人（业主）不参加论证工作，由专家组在独立论证的基础上修改完善招标文件而不须经过采购人（业主）同意。

　　三是相关监管部门应当加强对招标文件的备案审查工作。严格执行《政府采购法》和相关法律制度的规定，所有招标文件在发布、发售之前，必须按规定报监管部门备案。监管部门应当加强对招标文件内容合法性、公正性的审查，或者组织专家组进行审查论证。

　　四是应当实行招标文件事前公示征求意见建议的制度。除了法律制度规定的紧急、特殊采购情形外，应当按照“公示是必须、不公示是例外”的原则，实行所有招标文件在进入招标程序之前必须予以网上公示、广泛征求潜在投标人意见建议的制度，建立潜在投标人和社会各界对招标文件进行合法性、公正性监督的机制。

　　加强招标文件发布环节的防控

　　一是各级政府采购中心应当全部实行财政全额拨款的体制，在此基础上，一律实行网上公开发布招标文件、由供应商自行从网上下载招标文件和网上确认参加投标的机制。网上确认参加投标的供应商名单自动生成在采购中心数据库中，并对该数据库实行严格的保密制度，比如实行两人双密码保密制度，确保在开标之前任何人都不知道已经确认参加投标的供应商名单，以防止投标人通过知悉潜在投标人名单而产生串通投标的行为。

　　二是需要通过发售招标文件取得收入的社会招标公司应当切实加强对购买招标文件的供应商名单的管理，实行严格的保密责任制，以尽可能地减少投标供应商知悉购买招标文件的供应商名单的概率。只要投标供应商不能完全知悉所有购买招标文件的供应商名单，只要不是所有投标人串通投标，即使有部分投标人串通，但由于其不知道究竟有多少投标人参加投标，一方面其串通投标的动机将在一定程度上受到抑制，另一方面也能够在一定程度上降低其通过串通谋取中标的概率。

　　三是如果能够取消招标公司通过发售招标文件收费，同时适当提高其收取中标服务费的比例，在此基础上实行前述网上发布招标文件、网上下载招标文件、网上确认参加投标、严格的投标人名单保密制度等，也能够在一定程度上抑制串通投标问题的发生。

　　加强专家遴选环节的防控

　　应当把加强专家队伍的建设和管理摆上更加重要的位置，大力扩充高素质专家进入专家库，确保能胜任项目评审工作的专家数量足够大；完善评审专家遴选机制，实行在开标后或者开标的同时由第三方随机抽取评审专家的制度，有条件的地方应当引入电子信息技术，运用电子设备随机抽取和自动通知专家；实行严格的专家库和评标专家名单保密责任制，切实防止专家名单泄漏，防止专家与投标人之间主动或者被动地发生联系；对入库专家进行合理分类，切实细化到专家的具体专业而不是像现在许多地方那样仅仅划分到专业大类，以确保能够随机抽取到与所评审项目专业领域真正对口的专家，保证在随机抽取专家情况下评审工作的质量和效率，降低串通投标问题发生的概率。【详细】

　　案例点评：采购中心最好不介入串标判定

　　在某项目的开标过程中，《政府采购信息报》记者遇到这样一个情况：采购中心负责一项目的唱标人唱标至第4家投标企业时，发现该企业投标文件封面与投标文件名称不一致，投标文件名称正好是第5家投标企业的名称，两家企业递交投标文件的封面名称不同，文件内名称相同。

　　采购中心立即要求这两家投标企业对这一现象做出解释。当时，两位投标人面面相觑、无言以对。采购中心该项目负责人及时取消了这两家企业的投标资格，并要求他们在开标会结束后进行解释。

　　会后两家企业的解释是，他们中的一方资质不够，原本打算作为一个联合体来参加投标（注：该项目允许联合体投标），可后来由于某些合作细节没有达成统一意见，未能达成联合体，其中一家企业只好独立投标。在最后装订的时候由于疏忽，未将投标文件名称改过来，使包装封皮和投标文件不一致，才出现了上述情况。

　　“由于是第一次遇到这种封面和投标文件不一致的现象，没有处理经验，所以如何处理还等专家讨论决议。”该项目有关负责人告诉《政府采购信息报》记者。

　　“以前我们判定是否存在串标现象，都是根据投标文件里的内容相似度进行判定，如果其格式、内容错误之处大部分相同，报价相近，核心部分的内容相同，那么基本就可以判定其属于串标了。现在依据客观事实取消他们此次项目的投标资格已成定局，但是是否判定其为串标，一时还很难抉择，我们也期待专家尽快达成统一意见。”该负责人补充说。

　　据了解，如果一旦将这两家企业的行为被判定为串标，这两家企业将要被罚款，更严重的还将被打入供应商库黑名单，这意味着两家企业以后将失去政府采购的投标机会。

　　投标人解释不足为证

　　该现象到底该如何判定？《政府采购信息报》记者采访了有5年政府采购评标经验的北京某律师事务所律师王军。在详细了解了本案例的有关情况之后，王军对此案进行了分析。

　　根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条规定：2个以上供应商可以组成1个投标联合体，以1个投标人的身份投标。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。

　　条款中还规定联合体各方之间应当签订共同投标协议，明确约定联合体各方承担的工作和相应的责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标采购单位。联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独在同一项目中投标，也不得组成新的联合体参加同一项目投标。

　　“由于这两家企业分别独自递交了两份投标文件，因此可以判定他们为非联合体。”王军说。

　　其次根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十五条规定：投标人之间不得相互串通投标报价，不得妨碍其他投标人的公平竞争。

　　“两家企业非联合体，他们的投标文件制作必须是独立进行的。这两家企业的投标文件和封皮制作明显是一起进行的，只是由于一时疏忽露出了马脚。因此，他们这种行为的确属于串标。”王军很肯定地说。

　　采购中心做法合理

　　“由于发现这两家的投标行为不正常，采购中心及时取消了他们的投标资格，同时又要求他们在开标会后进行解释。这一做法既保证了对其他投标企业的公平性，同时也保证了这两家企业辩解的权利。这一做法从程序上来讲是没有任何问题的。”具有多年评标经验的北京国家会计学院苏建国教授听完案例介绍后，告诉《政府采购信息报》记者。

　　“如果两家企业的投标人现场承认他们属于串标行为，那么采购中心就完全不用再要求其进行事后解释，直接上报给财政监管部门，由该部门做出处罚决定。由于这两家企业并没有现场承认，因此采购中心将其解释交由专家去处理，也是符合程序的。”苏建国补充说。

　　“采购中心最好不要介入该串标行为的判定和处罚阶段，以免给自身带来麻烦。只要保证了程序上的公正合理，及时按监管部门的决定去执行就可以了。当然，如果监管部门的做法有失妥当，采购中心也理应提出合理建议。”对于采购中心该如何做，某采购中心的一位资深人士如此建议道。【详细】

他山之石：各地政府有关串标相关规定

　　湖北武汉：围标串标难逃“电子眼”

　　本月起，武汉市政府采购电子监察系统正式启用，利用政府采购以权谋私等违规违纪问题将难逃“电子眼”。昨日，武汉市监察局称，此系统将实时监察市级政府采购。

　　此系统针对公开招标、邀请招标、竞争性谈判等主要采购方式，在政府采购公告发布、招标文件审查、专家评审、中标等９个关键环节，设置了２２个监察点。监察机关从系统中发现预警问题后，将及时进行调查，并提出监察意见督促整改。对严重违规违纪问题，将依法依纪严肃处理。【详细】

　　云南新规认定24种串标行为

　　近日，云南省政府制定出台了《云南省招标投标活动串通投标行为认定和处理办法》，对串通投标行为的概念、表现形式、认定程序及处理方式等作了具体规定。

　　《办法》明确了串通投标行为的概念。办法规定，串通投标行为是招标人或者招标代理机构与投标人之间、投标人与投标人之间采取不正当手段，对招标投标事项进行串通，损害国家利益、社会公共或者其他当事人合法权益的行为。【详细】

　　江苏宿城：三招杜绝串标行为

　　一是规范招标准备工作。严格编制招标文件，降低投标准入门槛，拒绝不合理条款。在招投标信息发布工作中，坚持在国家指定媒体按法定程序进行公告，确保采购信息公开透明。邀请招标及询价供应商名单的确定由采购中心、采购单位及其派驻纪检人员全程参与，杜绝暗箱操作。

　　二是加强招投标过程监管。在招标投标过程中，从招投标细节入手，加强对投标人及投标文件的审查，强化现场监督，坚持程序到位，不留“盲区”和“空档”。科学合理组织评标工作，最大限度地消除人为因素，遏止串标行为，确保招投标活动公开、公平、公正。【详细】

　　广东：供应商串标将禁3年资格

　　投标过程中，投标者之间，以互相约定，一致抬高投标报价、轮流以高价或者低价位中标或者先内定中标者再参加投标等串标手段参与投标的，由财政部门给予警告，列入不良行为记录名单；情节严重的，禁止参加政府采购活动一至三年。

　　《办法》还明确，采购人或者其委托的采购代理机构应当按照规定组建评标委员会、谈判小组或者询价小组。其组成人员由采购人员指派一名代表参加，其余成员应当从政府采购评审专家库中随机抽取确定。评审专家名单应当在评审工作开始前一日内确定，并在评审结果确定前保密。【详细】