案例回放

　　2017年2月17日，甲省某代理机构就该省某市中级人民法院档案数字化服务采购项目发布公告，面向全国公开招标。该项目内容为涉密印刷，要求投标人须具备省级或以上国家保密局颁发的“国家秘密载体印制资质”乙级或以上资质证书，资质类别须为：涉密档案数字化加工。

　　3月13日，项目开标，乙省某数码科技公司（以下简称A公司）中标，甲省某科技公司（以下简称B公司）综合得分位列第二。

　　B公司认为该项目采购过程和中标结果使其合法权益受到损害，随后提出质疑，质疑事项有二：
　　1.中标供应商A无投标资格。
　　理由一是， A公司持有的是乙级《国家秘密载体印制资质证书》，不能跨地区从业（或经营），若要参加本项目采购活动，则必须在投标前按规定在甲省保密局备案，而A公司在投标前并没有按规定备案；二是，A公司持有的甲级涉密资质属于“光电磁介质”类别，而非本项目招标文件要求的“档案数字化加工”类别。
　　因此请求依法取消A公司的中标资格。
　　2.怀疑评审过程有失公平公正，认为自己受到差异化对待。
　　质疑人以自己的投标文件中提供的“重合同守信誉”证书被评标委要求澄清，代理机构没有当场公布评审结果为由，怀疑评标委的评审过程有显失公正、公平的情况。

　　采购代理机构随即受理了质疑，并依法向被质疑供应商A送达了“质疑函”副本和“调查询问函”。代理机构还对照采购文件核实了有关供应商的投标文件，查看了评标委的评审记录等相关资料,向有关评审专家进行了询问、核实，调阅了评审现场的监控录相资料，全面检查了评审过程。A公司也按要求及时向代理机构提交相关资料进行了澄清说明。

　　代理机构经调查核实认为：
　　1.关于中标人A公司的投标资格问题，A公司在投标文件中提供有甲级“国家秘密载体印制资质证书”，经营范围全国，资质类别为“涉密光电磁介质”；同时，还按招标文件要求提供了乙级“国家秘密载体印制资质证书”，资质类别为“涉密档案数字化加工”。
　　按照国家有关保密规定，A公司完全可以从事跨省业务（或经营），不必在投标前在甲省保密局备案。
　　2.针对评标委“差异化对待，有失公平公正”的质疑，代理机构经核查认为，招标文件评标细则的表述是“具有被省级及以上工商行政管理部门评定为’守合同重信用企业’得*分”，而质疑人的投标资料是“守合同重信用企业公示”，评审委发现其多了“公示”两个字，因此要求B公司做出澄清，并无不妥；而且最终经过澄清核实，评审委认为此证书符合招标文件的得分要求，给予了得分。同样，在本次采购评审中，评标委也多次向包括A公司在内的其他投标人提出过类似澄清要求，因此并不存在歧视或差异化对待的问题。

　　经认真核查，代理机构于3月20日最后认定：B公司质疑事项不属实，质疑理由不成立，质疑无效，请求事项驳回。

　　B公司对第一事项有关答复不满意，于4月10日向该市财政局提出投诉，财政局依法予以受理。
　　经调阅本项目相关材料，财政监管部门了解到，中标供应商A公司于2017年3月1日取得了国家秘密载体印制甲级资质证书，资质类别包含“涉密档案数字化加工”，适用地域为全国，完全符合有关法律法规和招标文件的规定，不需在甲省保密局办理审批手续。
　　根据《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）有关规定，财政部门做出处理决定：投诉人的投诉事项缺乏事实依据，驳回投诉，维持A公司中标结果有效。

　　问题引出

　　1.涉密采购是否应遵守政府采购法相关法律法规？

　　2. 国家秘密载体印制资质可以参加跨省涉密采购项目吗？

　　3.评标过程中要求投标供应商对所提供证书进行澄清，是否涉嫌“差别待遇”？

　　案例分析

　　1.涉密采购是否应遵守政府采购法相关法律法规？

　　《政府采购法》第八十五条规定，涉及国家秘密的采购，不适用本法。因此，不管涉密政府采购项目的密级，在不违反相关法律规定的情况下，完全取决于采购人的意志。

　　《保守国家秘密法》第十六条规定了国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围，涉密采购项目亦不例外。根据规定，涉密信息不能在互联网上传递，这就要求涉密政府采购项目不能在网上发布公告。而《政府采购法》规定的各种采购方式均需在网上发布公告，涉密政府采购项目均不能适用。

　　然而，涉密项目具备政府采购项目的相应特质，如采购人为“国家机关、事业单位和团体组织”，使用的是“财政性资金”，采购金额达到了“采购限额标准”。既然涉密采购使用的也是财政性资金，就应根据《预算法》等相关法律规定进行管理；进而，如果采购人“自愿”依照政府采购程序进行采购，也可以参照《政府采购法》、《招标投标法》等相关法律规定执行，只是要注意相关信息严格保密，指定专人负责，严格限定知悉范围，不得挂网公示等。

　　有专家建议，为保证涉密采购项目的顺利进行，防止腐败行为发生，涉密采购项目的采购人应建立内控制度，制定涉密采购项目的内部操作规程，在不违反相关法律规定的前提下，依照内部规程自行采购，确保涉密采购活动公平、公正、依规进行。

　　近年来，随着政府采购改革的深入，各地集采机构得到长足发展，相关工作得到了主管部门、采购单位及社会各界的认可。集采机构作为政府设立的专业采购部门，对于维护国家安全和利益具有先天的自觉性和主动性，能够采取有效措施落实国家相关保密要求。比如，有的地方采购中心在与保密部门沟通的基础上，制定了专门的《涉密项目采购实施办法》，明确规定了涉密项目采购的操作程序、保密措施、人员职责、时限要求等。集采机构还具备专业的采购队伍，掌握大量的专家资源和市场信息等优势，同时有完善的内部运行机制和开展各类项目采购的丰富经验，能够弥补采购单位在人员、技术、资源、经验等方面的缺陷和不足。

　　因此，建议鼓励涉密采购单位主动将涉密项目、紧急项目委托集采机构按照《政府采购法》及其实施条例等组织实施。

　　2. 国家秘密载体印制资质可以参加跨省涉密采购项目吗？

　　《保守国家秘密法》第十七条规定，机关、单位对承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体以及属于国家秘密的设备、产品，应当做出国家秘密标志。承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体被称为“国家秘密载体”。

　　根据《国家秘密载体印制资质管理办法》（国保发【2012】7号，以下简称”涉密印刷管理办法”）规定，国家秘密载体印制资质实行分类分级管理，不同类别、等级的资质单位应当在规定的范围内从事国家秘密载体印制业务。具体分为甲级和乙级两个等级的印刷资质，其中甲级资质单位可以在全国范围内承担绝密级、机密级、秘密级国家秘密载体印制业务；乙级资质单位可以在工商注册地省（自治区、直辖市）行政区域内承担机密级、秘密级国家秘密载体印制业务。

　　涉密印刷管理办法还规定, 国家秘密载体印制资质分为涉密文件资料、国家统一考试试卷、涉密防伪票据证书、涉密光电磁介质四类，其中涉密光电磁介质类资质含档案数字化加工。

　　供应商A持有的甲级资质证书中的“涉密光电磁介质”所包括的经营内容含有“档案数字化加工”类别，而甲级资质是可以从事跨省业务的。

　　退一步讲，即便A供应商仅持有资质类别为“涉密档案数字化加工”的乙级机密印刷资质证书，也是可以参与该项目投标的；只是在中标后，必须向当地省级保密行政主管机关申请跨省业务许可。

　　《国家秘密载体印制资质管理办法》规定，乙级资质单位跨省（自治区、直辖市）承接国家秘密载体印制业务的，应当经委托印制业务的机关、单位所在地省（自治区、直辖市）保密行政管理部门批准；“机关、单位委托印制国家秘密载体，应当出具委托印制证明”。综合这些法规条文理解：乙级资质单位与跨省的印制业务单位（即采购人）签订了国家秘密载体印制合同后，再申请采购人所在地保密行政管理部门批准这一行政许可，获得这一行政许可后才能最终履约。因此，乙级保密印刷资质的供应商并不都必须在参与投标活动前即取得采购人所在地保密局的行政许可，而是也可以在中标后，凭与采购人签署的秘密载体印制委托协议或涉密印制合同，向所在地省级保密机关备申请获得跨省从事保密印制许可（或备案），最后再从事具体涉密印制活动。

　　就本项目而言，政府采购招投标活动本身就是一种有风险的商业竞争活动，参与竞标的供应商开标前并不能确定自己能否中标,，无法预测自己能否获得本项目的政府采购合同签订资格，因此，要求所有参与供应商事前获得跨省业务许可是不合理的，现实中也不具操作性。

　　3.评标过程中要求投标供应商对所提供证书进行澄清，是否涉嫌“差别待遇”？

　　《政府采购法实施条例》规定，评标委员会按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。《政府采购评审专家管理办法》(财库〔2016〕198号)也规定，评审专家应以科学、公正的态度参加政府采购的评审工作，在评审过程中不受任何干扰，独立、负责地提出评审意见。

　　评标委在评审过程中发现投标资料语言、文字等表述与招标文件要求的文字内容表述不一致时，从谨慎、公正、客观和对投标人负责任的角度出发，理应向供应商提出澄清、核实的要求。参照《招标投标法》第三十九条规定，评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部号令）第四十四条也明确，评标委员独立履行职责，可以要求投标供应商对投标文件有关事项作出解释或者澄清。

　　本案例中，招标文件评标细则的表述是“具有被省级及以上工商行政管理部门评定为‘守合同重信用企业’得*分”， B公司的投标资料是“守合同重信用企业公示”，多了“公示”两个字。由于各地区工商行政管理机关对“守合同重信用企业”的评价标准、命名规则等可能存在不一样情况，评审委以客观、公正、严谨和对投标人负责任的态度向质疑人提出澄清要求，并无不妥，完全合法、合规。并且，最终经过澄清核实，评审委认为此证书符合招标文件的得分标准要求，给予了得分。

　　而且，在本次采购评审中，评标委也多次向包括中标供应商A公司在内的多家供应商提出过澄清说明要求。监管机构证实，整个评审过程记录资料详细，评审过程符合政府采购法规、制度之规定，没有发现评标委有不公平、不公正对待质疑人的情况。

　　《政府采购法实施条例》第二十条详细列举了八种以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，B公司的质疑内容不仅无事实依据，也不在这8种情形之列，没有涉嫌“差别待遇”。

　　法规链接

　　《中华人民共和国政府采购法》

　　第二条　在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

　　本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　第八十五条　对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。

　　《政府采购法实施条例》

　　第二条　政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。

　　以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

　　国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。

　　政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

　　第二十条　采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：
　　(一)就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息;
　　(二)设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关;
　　(三)采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品;
　　(四)以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件;
　　(五)对供应商采取不同的资格审查或者评审标准;
　　(六)限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商;
　　(七)非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地;
　　(八)以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。

　　第四十一条　评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。

　　评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告。

　　第四十二条　采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。

　　《中华人民共和国招标投标法》

　　第三十九条 评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

　　第六十六条

　　涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。

　　《招标投标法实施条例》

　　第五十二条　投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当书面通知该投标人。投标人的澄清、说明应当采用书面形式,并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

　　评标委员会不得暗示或者诱导投标人作出澄清、说明，不得接受投标人主动提出的澄清、说明。

　　《中华人民共和国保密法保守国家秘密法》

　　第二条 国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

　　第十六条 国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围。

　　国家秘密的知悉范围能够限定到具体人员的，限定到具体人员；不能限定到具体人员的，限定到机关、单位，由机关、单位限定到具体人员。

　　国家秘密的知悉范围以外的人员，因工作需要知悉国家秘密的，应当经过机关、单位负责人批准。

　　第十七条 机关、单位对承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体（以下简称国家秘密载体）以及属于国家秘密的设备、产品，应当做出国家秘密标志。

　　不属于国家秘密的，不应当做出国家秘密标志。

　　第二十一条 国家秘密载体的制作、收发、传递、使用、复制、保存、维修和销毁，应当符合国家保密规定。

　　绝密级国家秘密载体应当在符合国家保密标准的设施、设备中保存，并指定专人管理；未经原定密机关、单位或者其上级机关批准，不得复制和摘抄；收发、传递和外出携带，应当指定人员负责，并采取必要的安全措施。

　　第二十七条 报刊、图书、音像制品、电子出版物的编辑、出版、印制、发行，广播节目、电视节目、电影的制作和播放，互联网、移动通信网等公共信息网络及其他传媒的信息编辑、发布，应当遵守有关保密规定。

　　第三十四条 从事国家秘密载体制作、复制、维修、销毁，涉密信息系统集成，或者武器装备科研生产等涉及国家秘密业务的企业事业单位，应当经过保密审查，具体办法由国务院规定。

　　机关、单位委托企业事业单位从事前款规定的业务，应当与其签订保密协议，提出保密要求，采取保密措施。

　　《国家秘密载体印制资质管理办法》（国保发【2012】7号）

　　第四条 国家秘密载体印制资质实行分类分级管理。不同类别、等级的资质单位应当在规定的范围内从事国家秘密载体印制业务。

　　第五条 国家秘密载体印制资质分为涉密文件资料、国家统一考试试卷、涉密防伪票据证书、涉密光电磁介质（含档案数字化加工）四类。

　　第六条 国家秘密载体印制资质分为甲级和乙级两个等级。

　　甲级资质单位可以在全国范围内承担绝密级、机密级、秘密级国家秘密载体印制业务；乙级资质单位可以在工商注册地省（自治区、直辖市）行政区域内承担机密级、秘密级国家秘密载体印制业务。乙级资质单位跨省（自治区、直辖市）承接国家秘密载体印制业务的，应当经委托印制业务的机关、单位所在地省（自治区、直辖市）保密行政管理部门批准。

　　第二十八条 机关、单位委托印制国家秘密载体，应当出具委托印制证明。资质单位承接国家秘密载体印制业务时，应当查验、收取委托方的委托印制证明，并进行登记。没有合法印制证明的，资质单位不得承接。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》 （财政部令第 18 号）

　　第四十四条 评标工作由招标采购单位负责组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，并独立履行下列职责：
　　(一)审查投标文件是否符合招标文件要求，并作出评价；
　　(二)要求投标供应商对投标文件有关事项作出解释或者澄清；
　　(三)推荐中标候选供应商名单，或者受采购人委托按照事先确定的办法直接确定中标供应商；
　　(四)向招标采购单位或者有关部门报告非法干预评标工作的行为。

　　《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）

　　第十七条　财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：
　　（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；
　　（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；
　　（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。
　　《政府采购评审专家管理办法》(财库〔2016〕198号)

　　第二十五条 评审专家应以科学、公正的态度参加政府采购的评审工作，在评审过程中不受任何干扰，独立、负责地提出评审意见，并对自己的评审意见承担责任。