案例回放

　　今年春节刚过，某省省委办公厅想要赶在"两会"前更换机关食堂的旧电梯，便委托该省省级政府采购中心进行采购，预算金额为80万元。

　　5家投标供应商的报价分别为59万元、78万元、82万元、89万元、92万元，3家报价高于采购预算，两家报价低于采购预算，而招标文件并没有说明对报价超过采购预算的投标供应商应当如何处理。

　　采购人代表表示，本次采购时间紧，任务急，最好还是进行评审。专家组讨论后也认为可以进行评审。经综合打分评比，选出的中标候选人为报价78万元的那家供应商。采购人在结果公示期间与该家企业进行了充分接触，经过双方协商，最终以75万元的价格签订了合同，并到采购中心鉴证。

　　随后，采购中心收到了未中标供应商的质疑，认为本次采购活动有两个环节存在违规操作情况：一是《政府采购法》第三十六条明确规定，符合专业条件的供应商对招标文件作出实质响应不足三家时，应立即废标，而采购中心继续进行了评审。二是公示结果显示本项目的中标金额是78万元，而签订的合同金额与之不符合，此举违反了《政府采购法》第四十六条的规定，中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，应当依法承担法律责任。此外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第六十四条也规定，所签订的合同不得对招标文件和中标供应商投标文件作实质性修改。招标采购单位不得向中标供应商提出任何不合理的要求作为签订合同的条件，不得与中标供应商私下订立背离合同实质性内容的协议。

　　采购中心经过认真审查，驳回了质疑供应商的质疑，维持了原先的采购结果，但在合同鉴证时要求采购人与中标供应商签订补充协议，对双方协商减少的价格部分作出解释说明。

　　案例分析

　　众所周知，在政府采购活动中，集中采购机构基本不经手采购资金。在采购过程中，采购中心与采购资金产生联系主要是在两个环节：根据预算编制采购文件和合同签订后的鉴证。

　　从目前的制度设计情况看，政府采购预算应该由采购人编制、人大审议通过、财政部门批复。这一规则决定了采购中心在执行项目采购时不能轻易改变预算。合同也是由采购人和中标单位签订好以后才到采购中心鉴证，实际合同金额与中标金额不一致的情况偶有发生。如何解决这些问题值得探讨。具体到本案例，有两个问题有必要搞清楚。

　　问题一：本项目是应该废标，还是可以继续评审？

　　由于各种各样的原因，采购人在编制政府采购预算时，或多或少会考虑可调节的因素，这一环节目前在法律上没有相应规定，所以下达到采购中心的采购计划中列出的预算在执行过程中一般可以调整。《政府采购法》第三十六条第（三）款人性化地作出"投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的"这一废标规定，从另外一个角度来理解，这一款的意思就是，"预算是由我来定的，只要我能支付，即使供应商的报价都超过了预算，我也是可以接受和调整预算的。"

　　本案例中，共有5家供应商投标，其中两家的报价低于采购预算，3家超过采购预算，并没有出现5家投标供应商的报价全部超过采购预算的情况，因此不应列在废标范围内。同时，该条法律还明确了只有在采购人不能支付的条件下才可以废标。也就是说，该项目存在着这样的可能性：虽然投标供应商报价超过采购预算，但这些供应商的综合条件符合采购人需求，采购人愿意调整预算，接受超过采购预算的价格，此时该项目也不应作废标处理。

　　从开标一览表分析，本案例符合采购预算的投标供应商只有两家。《政府采购法》第三十六条关于废标条款中有两种规定：一是符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足三家；二是投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付。结合本案，并非所有的投标报价均高于预算，所以继续评审是合理的，并最终排出先后名次。若第一中标候选人的报价超过预算，则看第二中标候选人的报价是否低于预算，依此类推。除非资格评定中出现完全符合条件的供应商不足三家的情况才能废标。《政府采购法》并不倡导废标，其本意是为了让政府采购更加公开、公平和公正地开展。

　　另外，招标文件中关于实质性响应的陈述也是非常重要的约定。在采购单位和监管部门没有足够的理由废标的情况下，本案是否能废标关键要看招标文件中有没有明确规定：招标人不接受超出采购预算的报价，当供应商（投标人）的报价超出采购预算时，视为未实质性响应招标文件的要求。如果采购预算事先没有公布，而招标文件中又没有对此进行明确约定，当供应商的报价超出采购预算时，不能以"供应商对招标文件没有实质性响应"为由废标。经过核对，本案例的招标文件中没有任何相关约定，所以不能构成废标理由。

　　问题二：采购人是否可以会同中标人签订合理降价合同？

　　这个问题需要从三个方面进行分析。首先，时间差避免了质疑的可能性。大家都知道，中标通知书是在公示期结束后才发出的，已经过了质疑期。其他投标供应商即使知道了不同于公示价签订合同的事实，也不可以走质疑投诉的路，只能向纪检监察部门举报。

　　其次是合理和合法的问题。《政府采购法》第四十六条和财政部令第18号第六十四条明确规定，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议，所签订的合同不得对招标文件和中标供应商投标文件作实质性修改。从这个定义来看，无论是提高中标价还是降低中标价，都有违法律精神。

　　然而，政府采购的初衷之一是节约财政资金，既然在双方协商的情况下能低于中标价签订合同，这种行为理所当然应该得到支持，高于中标价签订合同则不然。遗憾的是，《政府采购法》和财政部令第18号没有规定对改变中标价签订合同如何进行处理，只是说负相关法律责任，这个定义比较模糊，需要相关部门健全。

　　再次是采购中心该如何应对合理降价签订合同的情况。

　　采购中心需要应对的是合同双方来鉴证价格的问题，如果是低于中标通知书的价格，该如何处理呢？

　　笔者以为，签订合同的行为属于《合同法》的约束范畴，相对来说和政府采购环节的关系不是很大，但采购中心应该就中标金额和合同金额进行鉴证：降低价格合理不合法，因为中标通知书是采购中心发出的正式文件，所以最好的办法是由采购人和中标单位另外签订补充协议，再由采购中心鉴证，这样操作就比较合适，但具体情况仍应上报监管部门备案。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第三十六条 在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：

　　（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；

　　（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

　　（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；

　　（四）因重大变故，采购任务取消的。

　　废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。

　　第四十六条 采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

　　中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

　　第六十四条 采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标供应商投标文件的约定，与中标供应商签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件和中标供应商投标文件作实质性修改。

　　招标采购单位不得向中标供应商提出任何不合理的要求作为签订合同的条件，不得与中标供应商私下订立背离合同实质性内容的协议。