案例回放

　　2009年3月，某市政府采购中心接受采购人委托，对多媒体项目组织采购。该项目预算25.8万元，按规定可以采用竞争性谈判方式，但采购人考虑到竞争性谈判一般会低价成交，可能无法达到"质优价廉"的采购效果，便书面申请本次采购采用公开招标方式。采购中心认为这一要求没有违反相关规定，同意了其请求。

　　因项目预算较少，采购人便自行负责市场调研。期间采购中心先后12次主动联系，要求采购人报送需求，但不是联系不上，就是答复还在调研。直至7月中旬，采购人初步需求终于报出，采购中心迅速编制文件准备上网发布，然而采购人此时却要求修改评分标准，设定业绩分值10分。

　　采购中心针对这一条曾提出异议，担心这样做可能会产生倾向性，但采购人声明，经他们调研，许多优秀品牌在本市各大学校都有不少符合条件的成功案例，有的甚至超过5个。因没有明显违反相关规定，采购中心对这一条也不便过分坚持。直至7月底，本项目才上网发布。

　　8月10日，采购中心收到A、B两家公司言辞激烈的质疑，对技术参数提出异议。采购中心随即把质疑函转至采购人，后者通过采购中心给与回复，但没有涉及更改技术参数的问题。

　　8月14日，采购中心又分别收到4家公司（A、B、C、D）对采购文件的质疑，焦点仍然集中在"灯泡≥250W、投影机具有自动梯形失真校正功能、业绩分值大小"等方面。

　　针对这一情况，采购中心立即组织专家对项目进行论证，并最终取消了对灯泡功率的强制要求，改作加分条件，同时对其他质疑条款进行解释性回复，制定补充文件上网发布，直至开标没有再收到质疑。

　　9月2日，共有5家（A、E、F、G、H）供应商（均为本地公司）前来参加投标，曾提出质疑的3家外地供应商（B、C、D）均没有投标。经审查，G、H两家因未按招标文件要求提供厂家授权委托书而被判作无效投标；经评审，其余3家中A公司得分最高，被推荐为中标候选人，中标价21.12万元。

　　在结果公示期间，采购中心收到E公司（排名第二）对该项目中标结果的质疑，反映中标候选人提供了虚假业绩。

　　采购中心根据质疑情况，找来A公司投标授权人，要求其提供合同原件，并对业绩真假情况作出书面承诺。A公司代表信誓旦旦地表示，其提供的所有业绩都是真实的。

　　在此情况下，采购中心从A公司投标文件提供的5份业绩合同中有选择地抽取两份（合同主体是该市某区两所小学），根据合同上的联系方式进行了电话核实，对方称合同内容属实。

　　尽管通过电话了解到A公司的业绩没有问题，但采购中心仍然觉得一个乡镇小学一次购买20多台投影机似乎不太可能，于是决定深入实地调查。采购中心派人前往该区教育局核实，发现一所小学十年前就已经撤并，另一所小学原本就不存在，两份合同纯属造假。至于其余3份合同，采购中心因人手不足未作调查。据此，采购中心书面告知所有投标供应商及采购人，中标候选人因提供虚假材料被取消中标资格，本次采购作废标处理，拟重新组织招标。

　　然而采购人却提出，因项目时间较紧，能否让排名第二的E公司中标？因为采购文件中没有写明推荐第一、第二中标候选人，所以采购中心拒绝了采购人的要求，决定重新组织招标。

　　9月30日，采购中心将原采购文件（未作改动）上网发布，期间收到B公司（第一次招标质疑供应商，但未参加投标）就"灯泡≥250W加分、投影机具有自动梯形失真校正功能"等问题提出的质疑。采购人通过采购中心予以解释性回复，供应商无异议。

　　截至开标之日，B公司仍然没有参加投标。本次只有4家公司（E、F、G、I）投标。经评审，I资质不符，E公司最终被推荐为中标候选人，中标价22.7万元（该公司前一次报价为22.56万元，两次所投品牌、型号、数量均一样）。本次评审中，业绩项只有E公司得到6分，其余供应商均为0分。

　　案例分析

　　这个预算只有25.8万元的项目，从2009年3月一直招到当年9月，最后还因供应商业绩假造而宣告废标，重新组织采购。认真分析该案例，各方当事人都不同程度地存在一些问题。

　　对于采购人来说，首先是技术参数设置不合理，企图通过某一特定参数来排挤其他品牌，导致众多潜在供应商纷纷质疑。采购人进行充分的市场调研本是好事，但如果调研的目的不是本着公平公正的原则，而是想方设法排挤他人，那就有问题了。原因是采购人从领导到经办人都有想法，千方百计想让某品牌中标。

　　其次，在本次采购活动中，采购人最初拖延了很长时间一点也不着急，但是当非意中供应商中标被否决后，又以时间紧为由希望由意中人接替中标。这样看来，采购人对效率的要求是有弹性的，说急也急，说不急便不急。原因之一是采购人有想法；之二是采购人对政府采购程序不了解，缺乏计划性和提前性。

　　对于供应商来说，首先，只要是自己拟投品牌产品达不到技术参数要求，就以损害了自己的利益为由提出质疑、投诉，甚至写匿名信。原因是供应商不能正确理解政府采购的公平原则，以为只要不能满足自己的要求就不公平。其实，在预算范围内，采购人有权决定购买什么档次、什么样式的产品，只要有三个或三个以上的品牌能满足要求就符合法律规定，不存在限制和歧视问题。

　　其次，供应商不按规定期限、不一次性提出质疑，让采购人和采购中心多次回复，增加了工作量。原因之一是《政府采购法》和《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）没有明确规定供应商质疑应一次性提出，尽管招标文件中有此规定，但采购中心害怕引起行政诉讼，对超期限质疑、重复质疑仍然会受理，使得供应商对此习以为常；之二是少数供应商素质低，经常把质疑、投诉、写匿名信作为一种发泄方式。

　　再次，供应商为谋取中标，不顾后果弄虚作假。原因之一是专家在评审时很少主动去核对供应商业绩的真伪，让其心存侥幸；之二是对造假供应商的处罚不够严厉，违规风险较小。

　　另外，质疑供应商对答复无异议却不参加投标，说明一些质疑供应商是其他供应商请来"帮忙质疑"造声势的，就像医院的"医闹"。原因之一是真正想投标的供应商怕因提出质疑而得罪采购人，一旦中标关系不好相处；之二是有的供应商担心一家质疑不会引起重视，便找一些压根就不会来投标的外地供应商"帮忙"；之三是有的质疑供应商可能对回复仍有异议，觉得采购文件不够公平公正，但考虑到自己中标的几率不大，也就不参与了。

　　对于采购中心来说，首先，在编制招标文件之前没有亲自组织专家论证，使得采购人按自己的意向提出带有倾向性的需求，从而导致质疑不断。其次，对供应商提出的业绩分值过大以及采购人回复的理由没有仔细推敲、分析，更没有坚持己见。再次，对于超过招标文件规定时限的质疑和不是一次性提出的质疑采取不拒绝态度，使得供应商对反复质疑、超时限质疑习以为常，甚至有的还有意为之，故意在开标前10分钟提出质疑，让采购中心左右为难。

　　针对上述问题，笔者认为，第一，采购中心应努力提高采购文件的编制水平，尽量使采购文件合法化、合理化、科学化，真正给供应商搭建公平公正的竞争平台。

　　采购文件编制是否合法、合理、科学，是整个采购活动的关键所在。采购中心只有提高采购文件的编制质量，才能给供应商搭建真正公平公正的竞争平台，否则就很可能出现"采购人和意中供应商光着膀子进来，穿着西装出去"的"走过场"现象。

　　笔者建议，采购中心在组织专家论证时，应该拒绝采购人参加（采购人需要做的是确认成熟的修改意见），而且提供给专家的只是技术需求和评分标准，不告知该项目是哪家单位的，以免评委因熟悉采购人而不愿多提意见。此外，如果发现专家论证后的采购文件仍然存在重大偏颇，可以建议监管部门对参与论证的专家追究责任。

　　第二，监管部门应尽快出台《供应商质疑管理办法》，以规范供应商质疑行为，使得采购中心答复质疑有据可依。

　　财政部令第20号只对供应商"投诉"作出了具体规定，对其前置行为"质疑"却没有详细规定，这样不利于采购中心操作。也就是说，供应商的救济途径法律应该规定得很明确、很完善，而且渠道畅通。

　　笔者建议监管部门应尽快研究出台《供应商质疑管理办法》，详细规定供应商的质疑时限、次数、格式、内容、证据以及对恶意质疑行为的处罚，使得采购中心受理、答复供应商质疑有据可依，也可以约束供应商恶意、多次、重复质疑的行为，降低采购中心的行政成本，提高采购效率。

　　第三，采用竞争性谈判方式采购货物、服务必须低价成交的规定不够合理，已影响到政府采购工作的开展。

　　《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）规定，采用竞争性谈判和询价采购方式的，应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。从实际情况看，该项规定已影响到政府采购工作的开展。

　　一方面，现在许多产品、服务单靠技术参数、服务要求无法确定产品质量和服务档次，但在实际使用过程中确实又有优劣之分（差异还很大），如计算机、审计咨询等。如果项目预算较小，需要采用竞争性谈判、询价方式采购，势必会出现成交的大多是低档质量的产品和服务现象，从而导致采购人不满，给政府采购带来负面影响。

　　另一方面，这项规定使得采购人为了避免低价成交，经常会主动申请采购方式逆向变更，纷纷要求公开招标，不但会增加采购成本，而且会影响工作效率。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第三十六条 在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：

　　（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；

　　（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

　　（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；

　　（四）因重大变故，采购任务取消的。

　　废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。

　　第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

　　（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

　　（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

　　（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

　　（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

　　（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

　　供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。