案例回放

　　某采购代理机构组织完一个专用药品与医用耗材项目招标后，遭到了投标人A公司的质疑。A公司认为，本项目的采购文件损害了其合法权益。其中，招标文件分包1采购的药剂，在技术参数上存在非法限定潜在投标人的情况，根据该技术参数，仅有一家合格生产厂商，明显排斥了其他潜在投标人；招标文件分包2将散装药品、注射用药、注射用水和注射器打包在一起招标，客观上限制了制药厂商的参与，排斥了部分潜在投标人。

　　采购代理机构受理质疑后认为，此次招标并不存在上述问题，于是驳回了A公司的质疑。A公司对此很不满意，便向当地财政部门提起了投诉。经过仔细、认真的调查，当地财政部门也驳回了A公司的投诉。A公司对投诉处理不满意，随后向上级财政部门提起了行政复议。

　　上级财政部门受理行政复议后发现，此次采购的招标文件存在非常明显的瑕疵。第一，招标文件规定，在详细评标之前，评标委员会要审查每份投标文件是否对招标文件作出实质性响应。实质性响应的投标文件应该与招标文件要求的关键条款、条件和规格相符，没有实质性偏离。投标文件与招标文件的实质性技术、商务（标注★号）条款产生偏离的，应该被确定为无效投标。但遗憾的是，招标文件却没有列出具体的实质性要求。第二，招标文件分包1中要求的药品规格和有效期含有倾向性，只有华东地区的一家公司能够同时满足这两项要求。第三，分包1和分包2都没有明确设定各项评审因素的分值。

　　基于以上情况，上级财政部门根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条的规定，认定此次采购活动违法，责令采购代理机构重新组织该项目采购。

　　问题：1.招标文件是否可以没有实质性要求和条件？

　　2.采购代理机构在制作招标文件时，如何避免倾向性和排他性？

　　3.招标文件中的评审办法应细化到什么程度？

　　专家点评

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条规定，招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。因此，在政府采购活动中，采购代理机构相关负责人切勿忽略了对于实质性要求和条件的设定，并且不能只设定实质性要求和条件，忽略了不满足时怎么处理，抑或是出现上述案例中"规定了不满足实质性要求和条件的处理办法，没有设定实质性要求和条件"的情况。

　　根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十一条的规定，招标文件不得要求或者表明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。但在采购实践中，一些采购代理机构的项目负责人经常表示，采购人代表在提技术需求时，不时会将倾向性或排斥潜在投标人的内容隐藏到其中，如果不仔细甄别或不请有关专家论证，有时还真看不出来。目前，很多集中采购机构已经开始通过"在网上发布招标文件征求意见稿，征求供应商的意见和建议"来解决这个问题，例如江苏省省级行政机关政府采购中心就是这么做的。

　　招标采购实践中，采用什么样的评审办法在很大程度上会影响到供应商的排名，进而决定中标结果。因此，制定科学、合理的评审办法是编制招标文件的关键内容之一。财政部对此很重视，在2007年印发了《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）。其中明确提出，采购人或其委托的采购代理机构采用综合评分法的，应当根据采购项目情况，在招标文件中明确合理设置各项评审因素及其分值，并明确具体评分标准。采购代理机构对这个要求应该加以重视，并落实到操作的每一个项目中，将招标文件设定的各项评审因素分值都予以细化，便于专家在打分时能够更加客观公正。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

　　第十八条 招标采购单位应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件。招标文件包括以下内容：

　　（一）投标邀请；

　　（二）投标人须知(包括密封、签署、盖章要求等)；

　　（三）投标人应当提交的资格、资信证明文件；

　　（四）投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；

　　（五）招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；

　　（六）合同主要条款及合同签订方式；

　　（七）交货和提供服务的时间；

　　（八）评标方法、评标标准和废标条款；

　　（九）投标截止时间、开标时间及地点；

　　（十）省级以上财政部门规定的其他事项。

　　招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。

　　第二十一条 招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准。

　　招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。

　　第六十八条（节选） 招标采购单位有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以按照有关法律规定并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分，并予通报：

　　（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；

　　（二）应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告信息而未公告的；

　　（三）将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的；

　　（四）以不合理的要求限制或者排斥潜在投标供应商，对潜在投标供应商实行差别待遇或者歧视待遇，或者招标文件指定特定的供应商、含有倾向性或者排斥潜在投标供应商的其他内容的。

　　《政府采购供应商投诉处理办法》

　　第十八条 财政部门经审查，认定采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，按下列情况分别处理：

　　（一）采购活动尚未完成的，责令修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动；

　　（二）采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动；

　　（三）采购活动已经完成，并且已经签订政府采购合同的，决定采购活动违法，由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任。

　　《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（节选）

　　采购人或其委托的采购代理机构采用综合评分法的，应当根据采购项目情况，在招标文件中明确合理设置各项评审因素及其分值，并明确具体评分标准。投标人的资格条件，不得列为评分因素。加分或减分因素及评审标准应当在招标文件中载明；采用竞争性谈判或询价采购方式的，应当在谈判文件或询价文件中载明"符合采购需求、质量和服务相等"的评审方法、最后报价时间等相关评审事项。