一、背景资料

　　某机关采购一批电子产品，通过公开招标方式确定了中标供应商。中标公示后，双方进入签订合同阶段。合同中对于招标文件付款条件做了更改，招标文件中要求付款条件是：首付90%，留10%的质保金。而合同中双方约定首付95%，留5%的质保金。

　　签订合同完毕，项目进入执行阶段。招标文件中约定了交货时供应商需提交相关货物的质检报告。供应商出于成本考虑，对提供质检报告有畏难情绪，由于合同双方在合同中并没有对此进行约定，因此供应商同采购人进行协商，试图不提供检验报告。

　　合同执行到可以首付货款阶段，由于供应商自身的运营变化，供应商名称、账号均发生了变化，导致货款不能按照原合同执行，采购人不清楚如何处理，就此问题询问财政部门。

　　合同签订完毕，采购人发觉原有政府采购预算还节余了一部分，不超过中标金额的10%。恰好本次采购的某电子产品实际还多需要几台，采购人决定利用节余资金进行这次采购，但觉得重新履行政府采购程序过于麻烦，不知如何做才能加快采购进度，于是向财政部门进行咨询。

　　二、案例分析

　　本案是关于政府采购合同签订及履行的若干细节问题，涉及到政府采购合同与招标文件的关系，以及如何依法签订合同等问题。

　　本案合同中更改了招标文件中规定的付款方式，法律上是不允许的。《招标投标法》第十九条规定："招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。"此条款明确了招标文件实质性要求的概念。

　　《招标投标法》第四十六条也规定："招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。"此条款则明确了公开招标后的合同需根据招投标文件订立。

　　故而对于付款条件这样的实质性商务条件，采购人和供应商双方在签订合同时候需要不折不扣地执行，不能进行所谓变通。

　　同样的，关于提供质检报告，虽然采购人和供应商双方签订合同时候没有对此进行确认，但根据招标文件要求，质检报告是必须提供的，这也属于招标文件的实质性要求。中标供应商提交的投标文件对招标文件实质性条款必然是完全响应的，否则在评标阶段就会被作为无效投标剔除。也就是说中标供应商对于提供质检双方是有承诺的，双方进行到签订合同这一步，无论是否在合同中进行约定，对于需供应商提供质检报告的意思表述是无异议的。供应商必须按照招标文件与合同无条件履行，否则采购人可以就此提出索赔。

　　对于类似于供应商帐户等合同中非实质性因素变化的处理，采购人和供应商也可以依法处理。

　　比如《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。而《合同法》第六十一条规定："合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。"

　　由此，采购人和供应商可以签订补充协议，将此类非实质性变化内容放在其中。

　　《政府采购法》第四十九条规定："政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。"据此，本案例中采购人在获得资金主管部门许可的情况下，可以使用节约资金直接与中标供应商签订补充合同。

　　三、处理结果

　　采购人与供应商改变招标文件要求的付款方式签订的合同，财政监管部门不予备案，并责令采购人与供应商严格按照招标文件要求签订合同。

　　对于供应商提供质检报告，采购人应该按照招标文件要求坚持此原则。

　　对于供应商发生的名称、帐号等变化，采购人和供应商应该签订补充协议，对新名称、账号在协议中予以确认，并到财政部门备案，之后就可据此支付货款。

　　对于采购人想利用节约资金继续采购，符合添购条件，采购人首先应得到财政部门对此节余资金使用的许可，然后按照首份合同中规定的价格和型号与原供应商直接签订添购合同，之后到财政部门备案。

　　四、案例启示

　　《政府采购法》第四十三条规定："政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。"在法律部门划分上，政府采购法属于行政法，合同法属于商法，招标投标法概念上也属于民商法的范畴，于是政府采购合同的签订及履行就很明显体现了政府采购行政行为与民事行为的双重意义，采购人与供应商在签订合同的时候既要受到合同法的约束，又要受到政府采购法有时甚至是招标投标法的双重规范。

　　对于合同的签订时间，《政府采购法》第四十六条明确指出："采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。"

　　对于合同内容的约定，上文也讲到了，需要接受《政府采购法》的规范，招标的项目还要受到《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的规范。

　　对于采购人和供应商不按照招标文件签订合同，相关法律法规也规定了处罚措施。比如《招标投标法》第五十九条规定："招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。"

　　《招标投标法实施条例》第七十五条更进一步明确规范："招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。"

　　关于双方合同补充协议可以签订的内容，《合同法》第六十一条规定："合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。"

　　《合同法》第六十二条规定："当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：

　　（一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

　　（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。

　　（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。

　　（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。

　　（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。

　　（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担。

　　所以采购人和供应商签订合同时候要慎重，既要遵守《合同法》这样的一般法律规定，又要与《政府采购法》和《招标投标法》等特别法律规定相符合，这样才能既合法又合理地维护自身权益。（作者单位：大连市财政局）