以财政部三年（2010年7月-2013年7月）公布的政采案例为样本，分析政采具体案例的特点

    编者按 坚持理论联系实际，从实践中来到实践中去，是理论研究的基本方法和要求。政府采购制度实践性很强的特点，决定了对政府采购有关问题的探讨必须坚持从实践出发的视角：关注实践中的共性问题、回应实践工作的关切，并从实践中发现问题、研究解决问题的方法。

    案例样本说明

    财政部自发布《中华人民共和国财政部政府采购信息公告（第一号）》（为行文简洁，以下类似表述简称"信息公告第×号"）起，通过集中统一、连续编号的方式，截至目前共发布75份信息公告，在规范政府采购监管执法和促进政府采购监管信息公开透明的同时，为全国政府采购执法提供了借鉴参考的良好样本，也为政府采购案例的实证分析提供了宝贵资源。出于讨论的严谨和科学性要求，对本文案例样本来源及取舍情况说明如下：

    （一）数据来源

    为保证所有案例样本的真实性和权威性，所有案例数据均来源于中国政府采购网之"财政部政府采购信息公告栏"。

    "财政部政府采购信息公告栏"自设立以来，已连续发布财政部第一号至第七十六号政府采购信息公告，信息编号基本完整（缺第六十号，原因不明）。在目前可以查证的渠道中，该栏目发布的财政部政府采购信息最为及时和规范，可视为具备内容完整性，避免信息碎片化所导致的以偏概全。

    （二）案例选取

    一方面，在时间范围上，为保证案例样本满足代表性、普遍性的要求，考虑到案例分析对象的数量规模需要，以财政部信息公告时间为主要依据，并个别参考具体案件发生的时间，案例样本时间覆盖2010年7月16日至2013年7月15日的整整三年，以期反映在此时间范围内政府采购执法情况的阶段性特征。同时，对实际发生时间与公告时间过度脱节、参考价值较低的个别案例予以排除，如2013年6月7日公告的"信息公告第七十三号"，实际发生时间即供应商实际提起投诉的日期为2004年12月21日，已远远超出阶段性时间范围。

    另一方面，根据法律案例的一般标准，只有涉及到法律对特定行为的评价过程和结果，进而存在对实践的借鉴价值。基于本文有关政府政府采购法律执行情况的讨论需要，政府采购案例首先是政府采购法律适用于某一行为从而成"案"，方可为"例"。据此，对不符合一般意义上"案例"标准的信息公告不列入案例范围，如代理机构资格确认、授予、集中采购机构考核结果公布和发布部分管理性规范的公告等，但代理机构资格管理过程中由于实施行政处罚而形成案件的，则作为行政处罚案例收录。

    除此之外，不因作者主观好恶等因素而作取舍，财政部全部75件信息公告中政府采购供应商投诉处理、监督检查（举报处理）、行政处罚等类型的案例共63件被全面收录（见图1），作为本文讨论分析的案例样本。

    （三）案情归纳

    在提炼和归纳案例样本材料过程中，本文严格忠实于财政部信息公告所披露的内容，在案情事实及处理结果等方面不作人为引申，并杜绝任何主观猜测或其他非权威渠道的信息干扰，尽量避免案例样本材料选取、加工过程的信息失真。

    但出于行文需要且考虑到并不妨碍对问题本身的讨论，描述具体案例样本时对多数当事人信息仅以政府采购当事人如采购人、供应商、代理机构等概称，对案件中的具体违法行为根据不同操作环节进行统一归纳，此种技术处理系反映样本共性特征和类型化研究的需要，不影响案件本身的真实性。

    案例样本反映的主要特点

    通过对案例样本公告的主要内容进行梳理，并从不同角度进行类型化分析和解读，可以发现近三年来中央层级政府采购案件的特点，借此管窥全国政府采购法律执行情况之一斑。

    投诉举报成案件线索主要来源

    对全部63件案例的案件线索来源统计（见图2）发现：28件供应商投诉处理案例，全部由供应商投诉直接启动调查处理程序，财政部依法作出投诉处理决定；23件监督检查案例，均由举报引发（其中1件因举报、供应商投诉同时发生作并案处理），财政部介入调查并作出监督检查决定；财政部依法实施的12件行政处罚案例中，除两件由集中采购机构移送情况外，另外两件源于供应商投诉、8件源于举报。综合计算，投诉举报引发63件案例中的61件，占政府采购案例总数的96.8%，已成为财政部发现案件线索、依法实施个案监管的主要来源。

    投诉举报的主体中，基于《政府采购法》的明确规定，所有投诉无疑均来自参与政府采购的供应商；由于财政部相关信息公告中多数未披露举报人信息和身份，举报主体无从准确认定。但对投诉与举报两类案件线索来源进行比较，引发案件的供应商投诉数量和举报数量持平，均为31件，可见对举报线索的处理已占据财政部门政府采购执法工作的半壁江山。这或许可以说明：在政府采购供应商投诉处理程序要求较为严格、法定期间有明确限制的情况下，部分供应商在丧失法定投诉权之后，通过提出举报的方式要求监管部依法开展调查并作出处理，亦可实现"曲线维权"目的。

    采购行为违法占案例总数比例高

    从案例处理的最终结果看，财政部经审查后作出的处理或处罚决定中，认定项目操作中存在政府采购违法行为的案件44件、驳回投诉或者认定举报不成立的案件21件（见图3），确认存在违法行为的案件比例高达67.7%。就不同案件类别而言：行政处罚案件由于其对违法行为进行处理的自身特性，所有12件案件均认定存在违法行为；投诉处理案件中，认定违法的案件14件与驳回投诉的案件15件基本持平；监督检查案件中，认定存在违法行为的案件则远远高于举报不成立的案件数量，前者正好是后者的3倍。

    采购行为违法在案例总数中占比偏高的统计数据表明，在多数案件中，投诉、举报人提出的主张经政府采购监管部门调查属实，在一定程度上可以佐证供应商通过法律途径维护自身合法权益、反映采购违法行为的正当性和合理性。这一结果，又恰恰与部分政府采购监管部门、操作机构从业人员所持 "供应商常常滥用维权手段、没有根据地乱质疑、乱投诉"的主观判断相反，其中原因发人深思。

    违法行为易发环节相对集中

    不区分案例的性质和类别，在上述44件经确认存在违法行为的案例中，有3件属社会机构申请政府采购代理资格虚报材料的违法不直接涉及采购操作。其余41件案例的违法行为，均发生于政府采购项目操作执行环节：有的项目操作中只存在一种违法行为，有的项目操作甚至同时存在多种违法行为，经累计计算：41件项目操作案例中出现59项采购违法行为。

    总体上看，这些政府采购违法行为主要分布于质疑答复、供应商参与投标、评审活动、采购方式选择、采购文件制定、采购信息发布、采购结果确定和执行、社会代理机构代理权限、政府采购程序执行等方面，但有50项违法行为集中发生于采购文件、评审过程、供应商参与投标和采购程序的执行等四个环节，占操作环节全部违法行为的比例达85%（见图4）。

    进一步分析表明，评审过程、供应商投标和采购文件制定等环节发生的违法行为除比例较高外，违法行为的表现形式和种类也较为集中。如评审过程中发生的问题，以评审委员会员不按照法律规定和采购文件确定的评审标准和方法进行评审的问题最为突出，同时还有组建的评审委员会不合法、评审委员会成员应当回避不回避、评审委员会越权要求投标人澄清或者澄清要求不合理等；采购文件制定环节发生的问题，则主要体现为采购文件存在差别性或歧视性待遇，影响政府采购的公平公正，也有的采购文件甚至没有规定评审方法和标准；在供应商参与投标方面，以供应商提供虚假材料谋取中标、供应商不具备法定参与政府采购资格、进口产品冒充国产产品投标、投标产品不符合国家强制性标准等违法行为等较为高发。

    值得注意的是，一些发生采购违法行为较少的环节，一旦发生问题却可能导致整个采购活动的违法。如代理权限方面，信息公告第五十四号、第七十五号公告的两件违法案件，均因代理机构违反《政府采购法》第十八条"采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购"的强制性规定，越权代理集中采购目录内的政府采购项目，被监管部门依法责令废标、重新委托集中采购机构组织采购。也有的依法应当实行政府采购的项目（信息公告第四十八号、第六十九号、第七十五号），根本不执行《政府采购法》规定的程序、游离于政府采购制度之外，采购人、代理机构等政府采购当事人依法受到行政处罚。

    社会代理机构成投诉举报首要对象

    随着政府采购当事人维权意识和社会公众监督意识的不断增强，政府采购行为越来越成为各方关注的焦点，投诉举报也难以避免，但对代理机构的投诉举报数量过高，仍然需要引起注意。

    根据财政部的信息公告：51起投诉处理和监督检查（举报处理）案件中，社会代理机构在33起案件中成为被投诉人、被举报人，相同情况下集中采购机构作为被投诉人、被举报人的案件为10起（见图5），表明社会代理机构是投诉举报的首要对象。不仅如此，社会代理机构还是12起行政处罚案件中5起的违法主体，集中采购机构则没有一个受到行政处罚。

    社会代理机构被投诉、被举报的占比，与其实际执行的政府采购项目数量和采购规模相比，显然不成比例。但是，并不能由此得出社会代理机构组织实施政府采购项目的质量就一定低于集中采购机构的结论。因为从案件处理结果看，经财政部审查处理决定，社会代理机构被确认存在违法行为的案件占其被投诉举报案件总数60.6%，集中采购机构的同类数据则为80%。也就是说，对社会代理机构提出的"无理"投诉举报明显多于集中采购机构，社会代理机构相比之下蒙受了更多的"不白之冤"。可见，社会代理机构在进一步依法规范操作的同时，在加强与供应商的沟通交流、妥善处理供应商质疑、及时消除落标供应商不满情绪、避免供需矛盾激化、切实防范法律风险、提升自身职业素质和形象等方面也需继续努力。

    投诉举报高发环节应作为监管重点

    充分发挥供应商的监督作用

    根据《政府采购法》的规定，财政部门是政府采购的法定监管部门，对政府采购活动履行全面监督管理职能。从实际工作看，政府采购项目执行分散、数量众多、参与主体来源复杂，监管工作任务相当繁重，而财政部门普遍存在人员力量不足，特别是在政府采购制度尚不完善、政府采购改革不断推进的形势下，监管部门的更多精力投放于完善基本制度、实施宏观指导上，很少能真正介入政府采购项目的具体操作流程，难以及时掌握项目执行情况。

    供应商则不同，由于亲自参与政府采购项目竞争，关注采购结果，是采购活动是否规范、其他政府采购当事人是否合法的直接见证人，并且具有维护法律实施、维护自身合法权益的利益诉求，对于采购活动中的各种违法行为更加敏感，其投诉举报提供的信息恰恰可以弥补监管部门对采购执行信息掌握不全的不足，可作为监管部门获取违法线索的"千里眼"。同时，在项目众多、信息量巨大的情况下，监管部门通过"大海捞针"式的普遍审查很难发现违规行为，供应商投诉举报恰恰指明了监管重点，通过针对性监督检查及时纠正违法违规行为，达到事半功倍的执法效果。

    因此，各级监管部门要改变对供应商投诉举报的片面认识和消极抵制，充分认识到供应商投诉举报对延伸监管职能、强化监管效能的积极作用，通过依法公正处理有关线索，保护供应商参与监督的积极性，维护政府采购的良性运行。

    进一步加强采购参与人监管

    政府采购法律制度的生命在于执行、在于实施，但法律的正确实施有赖于所有法律关系主体的积极参与和严格守法。政府采购各方参与人在政府采购法律关系中承担主要的义务、享有最重要的权利，直接决定政府采购法律关系的产生、运行和结果，对维护政府采购法律制度有序运行和实现政府采购制度价值目标具有决定性作用。政府采购实际案例表明，凡是政府采购参与各方严格遵守法律规定，依法履行法律义务，积极维护合法权益的项目，往往能够得到顺利执行，取得良好的社会效果。凡是政府采购参与人违反法律要求、背弃自身义务的项目，则必然脱离政府采购制度的正轨，使政府采购制度程序沦为少数当事人谋取非法利益、实现非正当目的的手段和工具。

    无论是采购人、代理机构、供应商还是评审委员会，一旦失去有力的监管和制约，都有可能成为违法的主体。分析存在违法行为的44件案例不难发现，供应商违法参与投标活动、代理机构违法操作、评审委员会违法评审等问题屡屡发生。如财政部信息公告第七十六号公布的案件，采购人和采购代理机构在编制招标文件和组织采购活动中同时失守法律、违反规定，采购人代表在参与评审过程中违背职责、出现不正当倾向性，导致采购评审结果失去公平和公正，受到举报后被财政部依法调查处理。再如信息公告第五十五、第五十八号显示，作为全国知名政府采购供应商的神州数码（中国）有限公司，在参与投标政府采购活动中提供虚假材料、以进口产品冒充国产产品谋取中标，受到处以罚款、列入不良行为记录名单、三年内禁止参加政府采购活动的严厉处罚。

    因此，进一步加强政府采购参与人的监管，成为各级监管部门必须常抓不懈的任务。一是要继续加强制度建设，提升政府采购管理规范化、信息化水平，减少制度漏洞和操作空间，以完善的制度约束所有参与者的行为。二是要强化执法监督力度，对政府采购违法行为"零容忍"，通过严格的执法警示各方政府采购参与人依法组织实施和参与政府采购活动中，防止以身试法，否则将得不偿失。三是要突出重点环节和项目，及时介入政府采购金额大、竞争激烈、社会关注的重点项目，把实践证明容易发生违法行为的采购文件、评审过程、供应商参与投标和采购程序的执行等环节作为重点对象，通过日常监管及时发现和纠正违法行为。

    切实规范政府采购执法行为

    《政府采购法》对供应商投诉处理的程序、时限和法律后果都有明确规定，实践中操作起来有章可循，回旋空间不大，而对举报行为的处理，有的地方监管部门感到法律没有硬性规定，供应商缺乏后续救济手段如复议、诉讼等，往往能拖则拖，产生"重投诉轻举报"的心理。在具体供应商投诉案件处理过程中，也习惯于局限在供应商提出投诉的范围内进行审查，满足于只答复供应商提出的问题，对被投诉项目执行的整体程序不作全面监督，甚至对审查中发现的其他违法违规问题视而不见，存在"重答复轻处理"的现象。

    财政部公告的案例信息，则反映了财政部在规范政府采购执法方面进行的积极探索。一是形式规范，所有执法案例根据案件性质的不同，分别采取了不同的法律文书作出决定：供应商投诉处理的制发《投诉处理决定书》，举报案件制发《监督检查处理决定》，行政处罚案件制发《行政处罚决定书》，体现了政府采购执法行为的统一。二是监管全面，财政部在案件处理过程中，充分履行全面监管的职能，对有关案件实行全面审查并依法处理，如信息公告第六号、第六十六号，虽然投诉人、举报人的投诉举报不成立，在依法驳回投诉举报的同时，对审查过程中发现的其他违法行为也一并作出认定，体现了政府采购执法的合法与充分。三是程序严谨，严格区分投诉处理、监督检查程序与行政处罚程序的不同要求，对投诉处理、监督检查工作中发现的违法行为需要实施行政处罚的实行另行处理，如信息公告第六十七号案件即是对第六十六号案例中违法行为的继续处理，既在法定时间内完成投诉处理工作，又保证行政处罚的实施符合法定程序，避免程序违法，维护政府采购法律制度的严肃性。

    但从全国范围看，各级政府采购执法不规范的现象还比较普遍。这些不规范的执法行为，主要是由于对政府采购监管部门的监督职责和行政法律制度理解不深所致，并产生消极后果：一方面，制约政府采购执法水平的提高。政府采购监管部门依法承担全面监管的职责，在处理供应商投诉过程中对审查的范围固步自封，甚至消极回避其他违法行为，是对监管职责的直接违背，也不利于维护政府采购的公平公正，损害了政府采购法律制度的严肃性。

    另一方面，也可能使监管部门陷自身于法律风险之中。因为虽然《政府采购法》没有明确政府采购举报处理的程序和具体要求，但财政部门作为政府采购的监管部门，对政府采购违法行为具有依法调查处理的行政义务，无论违法线索来自供应商还是社会其他方面，财政部门都应当积极开展调查并作出认定，否则就构成行政法上的不作为义务，相对人依然可以依据《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定启动后续救济程序。特别是随着供应商维权意识和维权能力的增强，供应商通过举报 "曲线维权"将越来越多，应当引起重视。

    各级政府采购监管部门都要进一步规范执法行为，把政府采购法律的执行置于整个行政法律体系的大框架之中，遵守行政法一般规定与要求，切实提高政府采购执法行为在形式、内容、程序等各方面的规范化水平。

    以看得见的措施推政采透明

    由于缺乏既往资料的积累，无法结合案例展开政府采购法律执行情况的纵向比较，以体现近年来政府监管工作的进步和监管水平的提升。但本文的所有分析，无疑直接得益于财政部三年来及时、全面的政府采购信息公告，这本身就是管理方式的一种改革和进步。

    及时发布政府采购监管信息，特别是公开依法处理的政府采购违法案例，本身就是加强政府采购法律和政策宣传的有效途径，以实际行动表达监管部门依法履行职责、严格执行法律的鲜明态度，表明维护政府采购法律权威和公平秩序的决心，在政府采购负面新闻时有发生的形势下，更有利于把握政府采购宣传的主动权。

    在规范和完善政府采购信息公告方面，财政部无疑已领先不少地方政府采购监管部门一步，如能在进一步总结中央本级信息管理经验的基础上，研究出台有关管理制度，必将对指导全国政府采购信息管理工作产生积极作用。各级政府采购监管部门应结合实际，学习借鉴财政部的成熟做法，积极推行政府采购监管信息规范化管理，实现渠道统一、平台集中、信息全面、内容权威，以看得见的措施推进政府采购公开透明。