案例回放

　　今年年初，某市政府采购中心受采购人委托，就该单位电子政务内网建设项目（谈判文件规定设备由运营商提供，采购方以付线路租金的方式租用，期限5年）进行竞争性谈判采购。

　　采购中心于3月11日发布竞争性谈判采购公告，3家供应商均按规定的时间递交了谈判文件。正式谈判于3月17日如期举行，谈判小组由随机抽取的4位专家和一位采购人代表组成。

　　经过评审，谈判小组确定甲公司为成交意向单位，金额为50万元（采购预算为386万元，另外两家报价分别为：乙公司122.4万元，丙公司158.4万元）。采购结果公布后，乙、丙两家公司立即就评审结果向采购中心提出质疑，称甲公司以低于成本价谋取成交，违反了《反不正当竞争法》的有关规定。

　　采购中心随即重新查看了谈判文件，并要求甲公司对其报价构成进行详细说明。后来，因为对采购中心的质疑答复不满意，乙、丙两家公司就同样的问题反复提出质疑，并同时向政府采购监管部门提起投诉。

　　在质疑、投诉期间，采购中心走访和请教了省市相关部门（包括工商部门、省及兄弟市政府采购监管部门和操作机构），并组织专家对投诉材料进行讨论和复议，最终达成本次低价成交没有违反国家法律法规、质疑和投诉不予支持的共识。

　　案例分析

　　分析上述案例需要弄清楚两个问题：为什么会出现低报价？是否可以认定甲公司为不正当竞争？笔者认为，出现这样的情况归纳起来有下面几个原因。

　　第一，供应商为了其产品能迅速挤入某地市场，对某个具有代表性的项目报价极低，以期获得成交机会，从而在该地市场占有一席之地，扩大其产品覆盖范围，提高市场知名度和占有率，这是营销策略中常见的一种特殊手段。

　　第二，同样是出于知名度和影响力的考虑，供应商对政府一些影响力大的项目或形象工程，不惜降低或放弃利润追求，千方百计地挤进来，以做过政府某项目为资本，提高和增加企业影响力，使其在今后的市场竞争中"分量"加重，这种无形资产是花多少钱做广告都无法拥有的。

　　第三，供应商以其现有的库存商品参与竞争，为了能快速地回收资金，确保将库存或积压的商品清理掉，有时会不惜以低价参与竞争。

　　第四，对于一些自主研发的软件项目，其产品在某些行业应用已较为广泛，具有比较成熟的技术，研发成本可能早已收回，无论以什么价格销售都会实现利润的增加，于是供应商就有可能以很低的价格出售。

　　第五，某些特定工程、货物和服务项目采购，有时会关联到其他工程、货物和服务项目，或者该项目有后续扩展和延伸的采购内容，供应商这次以较低价格成交，在后续的配套、扩展和延伸采购时，因为配套、兼容、质保服务等原因，其可能会成为惟一能够提供产品的供应商，取得垄断优势，从而获得高额垄断利润，达到"堤内损失堤外补、近期收益将来补"的目的。从表面上看，采购人这次得到了低价货物或服务，但隐藏在背后的则可能是单项成本的转移、隐性成本的增加、产品技术服务的垄断等潜在危险。

　　第六，个别供应商以低价获得成交，然后想通过商业贿赂腐蚀采购单位的经办人员，用其低配置或达不到采购要求的产品替换参与竞争的产品，或以降低服务质量、偷工减料等卑劣手段谋取不正当利益。

　　认定甲公司是否存在不正当竞争行为，关键在于不违反《政府采购法》第七十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第七十四条的前提下，甲公司是否以低于成本的价格销售商品。

　　这里就牵涉到成本认定的问题：认定主体是谁？怎么认定？依据又是什么？到目前为止，法律法规对这一点的规定还不是很明确。在采购实践中，只要没有充足的证据证明供应商以低于成本的价格销售商品，笔者建议应遵照财政部令第18号第五十一条及《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）规定，采购人或其委托的采购代理机构采用竞争性谈判采购方式和询价采购方式的，应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。

　　具体来说，因前四种原因而出现的"低价"，在政府采购活动中应受到欢迎和鼓励，不但供应商达到了自身的目的，而且采购人也以极低的价格得到自己的所需，实现采供双赢的结果；对于第五种情况，在确定成交人时，一定要把相关工作做细做全，防止一期工程实施后出现在"一棵树上吊死"的现象；对于第六种情况，为了防止成交人后期供货时偷工减料、以次充好、降低服务标准，采购人必须组织项目验收小组，加强督查，严格按照采购要求把好验收关。

　　为了避免第五种、第六种情况出现，还需要注意以下几点：一是健全和完善法律法规，对政府采购中容易出现的各种怪异现象要加强分析和研讨，多制定一些具体、明晰、易于执行的操作规范和管理制度，采购实施部门应根据相关法律法规，制定详细的采购操作制度和措施，细化对采购当事人的奖惩考核机制，严肃采购纪律；二是规范采购流程，在采购前期进行充分的市场调查，结合项目特点详细了解对市场情况、采购形势、供应商响应情况，并据此编制采购文件，如有可能就将存在"低价"情况的采购项目和其他相关项目一起打包，避免出现问题；三是加强对成交供应商的履约监督和诚信考核，对故意设置技术陷阱，在二期或相关工程报出高价，造成国家整体投资浪费或受损的不良企业，要予以曝光并进行处理；四是加强监管力度和深度，采购当事人应以明确合同约束、加强抽查和监督的频次等方式，确保"低价"项目不是"低值"项目。

　　法规链接

　　《反不正当竞争法》

　　第十一条 经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。

　　《政府采购法》

　　第七十七条 供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

　　供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

　　第五十一条　最低评标价法，是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。

　　最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。