案例回放

　　2011年7月，某市政府采购中心接受采购单位委托，对信息化建设项目实施采购。

　　本次所采购的信息化建设项目涉及品目较多、技术复杂且金额较大，采购中心组织专家评委对采购人报送的采购方案进行了论证。在第一次论证会上，采购人并不同意专家提出的修改建议，仅表示需要再调研。随后，采购人将修改后的采购方案报送采购中心，后者再次组织专家对采购方案和第一次论证时所提出的问题进行论证，形成了最终的采购方案。采购中心根据论证结果制作并发布了采购文件。

　　在采购文件发布一周后，供应商甲在质疑期限外对招标文件中的技术参数提出5条质疑，认为部分技术参数明显倾向于某一品牌并与所推荐的品牌不在同一档次上。采购中心经过与采购人沟通并征询参加论证会的专家意见后给予答复，并对招标文件作出修改，也相应地推迟了开评标时间。

　　在第一次招标文件修改后，供应商乙同样在质疑期限外对招标文件中多项设备的技术参数提出了26条质疑，认为技术参数明显倾向于某一品牌并与所推荐品牌不在同一档次上。采购中心又一次与采购人沟通并征询参加论证会的专家意见后给予了答复，同时再次对招标文件作出修改，再次相应地推迟开评标时间。

　　在接受两次质疑并作了两次修改后，供应商丙又在质疑期限外对招标文件提出6条质疑，还是认为技术参数具有明显的倾向性。在已经对招标文件作出两次修改的情况下仍然出现质疑，采购中心对招标文件设定的技术参数甚为忧虑，认为出现一系列质疑表明技术参数肯定有问题，参加论证会的专家评委可能碍于采购人情面，在项目论证时没有指出存在的全部问题，从而导致了一次又一次质疑。

　　针对这一情况，采购中心重新组织参加过论证会的所有专家评委召开论证会。起初，多数专家在接到通知后均以种种借口推辞，但后来又迫于采购中心的压力才参加了会议。会上，采购中心要求专家评委针对三份质疑中所提问题和招标文件中的所有技术参数再进行一次深入、认真的分析，指出存在的问题，拿出修改方案。通过论证，采购中心又一次回复了质疑，同时又一次修改了招标文件和推迟了开评标时间。

　　在招标结果公示阶段，采购中心收到投标人甲的质疑，称中标候选人所投产品的多项技术参数不能满足招标文件的要求，并在质疑函中明确提到中标候选人投标文件的第×页与投标人乙投标文件的第×页出现了多处相同之处，存在串标嫌疑。第二天，投标人丙同样就中标候选人所投产品的多项技术参数不能满足招标文件的要求而提出质疑。

　　在收到两份质疑后，采购中心首先向中标候选人发出书面通知，要求其针对质疑内容给予回复并提供相关厂家出具的证明材料。

　　中标候选人在规定的时间内进行了回复，同时提供了4份相关产品原厂家的解释和声明。采购中心随即组织专家对中标候选人提供的材料进行复审。专家仔细研究后认为，中标候选人提供的材料中有部分内容不够具体。于是，采购中心又要求中标候选人对提供的材料进行进一步举证。在中标候选人再次提供证明材料后，采购中心又组织了一次专家论证会。最终，评委会认定中标候选人所投产品满足招标文件的要求，投标人甲和投标人丙提出的质疑均不符合实际情况。采购中心按照评委会的意见给予质疑人相应的答复，质疑人没有提出异议。

　　案例分析

　　本项目从接受采购计划至合同签订共经历了三个半月的时间。在前期的文件编制和网上公示阶段经历了两次论证、两次征询意见、三次质疑、三次回复以及三次更正。在招标结果公示阶段经历了两次质疑、两次专家复审、两次回复。认真分析这个案例，各方当事人都存在一些问题。

　　对于供应商来说，首先是质疑函的内容空洞且未提供相关证据。在本案例中，有些供应商所提质疑仅是泛泛而谈，只说招标文件有偏颇，但并没有准确提出问题所在，更未提供相关有力证据。这让采购中心和采购人花费了大量人力物力，还不一定能找出所有问题，严重影响了采购效率。

　　其次，质疑供应商并不是本项目的潜在供应商。本案3家质疑供应商都只对技术参数提出异议，没有一家对投标人资质条件提出质疑。经调查，后两次质疑的乙、丙供应商根本不符合招标文件规定的投标人资质要求，再加之其质疑函既无电话又无地址，最后也没来参加投标。这些情况在一定程度上都表明这两家供应商是代他人来质疑的。产生这种现象的原因主要是委托的供应商才是真正的质疑者，因害怕质疑而得罪采购人，万一中标（或者在其他项目中）不好处理关系，只好花钱雇用不符合条件也从来不参加政府采购的小公司前来质疑。就本案的投标情况看，对招标文件质疑的3家供应商均没有参加投标。

　　再次，质疑时限得不到保障。《政府采购法》明确规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。但是，好多供应商根本不遵守质疑时限，想什么时候质疑就随时提出，更有甚者是在开标前几分钟提出质疑，弄得采购人和采购中心焦头烂额、疲于应付。

　　对于参与论证的专家评委来说，首先是水平参差不齐。论证专家业务不精通，在采购需求制定时未能指出一些表述不准确的技术参数，从而导致质疑。原因之一是这个领域的专家评委数量相对较少，选择余地小，业务精的更是少之又少；之二是信息产品更新快、品牌多，专家评委全面了解其技术参数有较大的难度。

　　其次是评委在评审过程中带有一定的主观倾向性。目前信息化方面的专家评委大多数都是各机关信息化工作的负责人，难免会因为和供应商有接触或者主观上对某一品牌比较中意，导致在论证过程中带有一定的主观倾向性，不能够客观评审。

　　再次是碍于情面不敢讲真话。政府采购中的采购人大多都是机关事业单位，评委和采购人之间一般较为熟悉，这就使得评委碍于情面，在论证时不能够如实地说出真正问题。主要原因是评委敬业精神不够，责任心不强。

　　针对本案例反映出的问题，笔者认为，防止倾向性意见需要多部门共同把关。在政府采购活动过程中，采购人经常会在具体采购需求上设置障碍，提出倾向性意见，或者提出为某供应商量身定做的指标参数。如果任由其发展，对其他供应商来说肯定不公平，采购中心必须严格把关。但有时采购中心迫于压力或工作人员水平有限，也可能存在把关不严的情况，所以最好由操作、管理、监察等部门齐抓共管。

　　另外，制定采购方案时应重视对供应商意见的征集。专家一般都熟知理论和技术，但对市场上现行的产品缺乏足够了解，因此经过专家论证后的采购方案仍然有可能存在倾向性。所以，制定采购方案不能单纯地依靠专家评委，在采购文件制作前期很有必要对采购人提出的方案进行网上公开征集意见，让供应商对采购方案是否存在倾向性提出意见和看法。采购中心、采购人可以结合专家和供应商的意见，制定实际可操作的采购方案，从而尽量减少质疑和投诉，使采购项目顺利实施。

　　此外，要尽快出台《供应商质疑管理办法》。在政府采购活动中，供应商质疑五花八门，诸如要件不全、证据不足、超过时效、同一事情反复质疑等。目前法律或文件对于供应商质疑还没有特别详细的规定，这种现状不利于采购代理机构有序操作。建议监管部门尽快研究出台《供应商质疑管理办法》，就供应商的质疑时限、次数、格式、内容、证据等作出详细规定，从而使采购代理机构在受理、答复供应商质疑时有规可依，同时约束供应商恶意质疑、多次质疑、重复质疑等行为，提高采购效率。

　　法规链接

　　《政府采购法》

　　第五十二条  供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

　　第五十五条  质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

　　第六十三条　投标供应商对中标公告有异议的，应当在中标公告发布之日起7个工作日内，以书面形式向招标采购单位提出质疑。招标采购单位应当在收到投标供应商书面质疑后7个工作日内，对质疑内容作出答复。

　　质疑供应商对招标采购单位的答复不满意或者招标采购单位未在规定时间内答复的，可以在答复期满后15个工作日内按有关规定，向同级人民政府财政部门投诉。财政部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。

　　处理投诉事项期间，财政部门可以视具体情况书面通知招标采购单位暂停签订合同等活动，但暂停时间最长不得超过30日。