凭单制作为政府改革工具,实质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。

　　何谓凭单制

　　凭单也称代金券、有价证券、消费券，如汉重（Hatry）所定义的，它是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。其含义有三层：（1）凭单是围绕特定物品　而对特定消费者群体实施的补贴，体现政府对特定消费（如基础教育、公共卫生、食品、住房等）进行鼓励、扶助的政策意向；（2）凭单不同于传统补助，是直接补贴消费者而非生产者；（3）凭单通常采取代金券的方式而非现金。

　　凭单制从消费者角度通过强化其选择权而巧妙植入市场竞争机制，尽管它在公共部门需要一定的运作条件,但能广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健等具有融合特征的"福利物品"提供领域。

　　《政府购买服务管理办法》明确增加凭单制实现途径

　　党的十八届三中全会报告、“十三五”规划纲要、近几年历年两会工作报告、总理答记者问等场合，改革公共服务供给方式、提升公共服务供给能力都作为重要战略目标和重要内容，屡被提及。根据十八届三中全会有关精神，国务院办公厅2013年就发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)。2016年6月，国务院发布国办发【2016】48号文，成立“政府购买服务改革工作领导小组”。

　　为落实领导小组政府购买服务改革有关工作的部署，进一步健全政府购买服务制度，加强和规范政府购买服务管理，积极有序推进政府购买服务改革，财政部多次出台相关文件。此次出台的《政府购买服务管理办法》（征求意见稿），据信是对财政部综合司此前发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》(财综[2014]96号,以下简称“暂行办法”)的进一步完善和改革提升。

　　“征求意见稿”共十章59条，相比2014版“暂行办法”的七章39条，内容更加丰富完善，操作更加细化规范。新的“征求意见稿”第一条开宗明义，增加了”改善公共服务供给，推进现代财政建设”的立法目的，显示对公共服务的强调更加明确，对财政建设更为注重，与此相关，对预算管理、绩效管理和合同履约有了更为明确和详尽的可操作性规定。新办法就政府购买服务的实现和采购方式，增加了凭单制项目，使人民群众获取政府购买服务的渠道更畅通。

　　旧《办法》第十七条：购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

　　而新《办法》增加规定，第三十一条明确凭单制项目承接主体确定方式：对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。

　　承接主体确定方式被分为了合同制项目和凭单式项目两种。合同制项目基本上是和旧《办法》的规定是一致的，凭单式项目则是新出现的。

　　在新《办法》起草说明中，财政部明确，实践当中,部分地方探索实施了科技创新券、教育券、文化消费券、中小企业创新券等凭单制项目。在以凭单制形式实施的政府购买服务项目中，购买主体只是确定多家提供同类服务的机构，对服务供应机构的具体选择权在消费者。消费者可以“用脚投票”，一般并无必要采取政府采购方式来确定承接主体。新《办法》明确提出了凭单制项目承接主体确定方式，预示着今后这一类的政府购买服务项目会不断出现，比如在为老服务、文化、教育、残疾人事业等领域。

　　凭单制的意义

　　人们对服务的偏好普遍不同，且公众认为这些多样化偏好都很合理
　　存在多个服务供应者之间的竞争，潜在提供者进入成本很低
　　个人对市场状况有充分理解，包括服务成本、质量、获取渠道等方面的信息
　　使用者容易评判服务质量，或者生产者由政府批准并受其监控
　　个人有积极性去购买该种服务
　　这种服务比较便宜且人们购买频繁，因此，公众能够通过实践来学习

　　适合领域的特征

　　凭单制的公共领域的特征
　　政府有支付或部分支付的意愿或义务
　　存在多个供应主体竞争的可能
　　该物体或服务具有有效排他性并可收费
　　消费者有一定的选择能力