PPP项目中社会资本方获取盈利的方式和途径，主要有使用者付费、政府付费、财政可行性缺口补助(补贴)等几种。

　　财政部财金[2016]32号《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》指出，要建立完善合理的投资回报机制。

　　各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。

　　2016年5月，财政部发布全国PPP综合信息平台项目库季报第2期显示，截至2016年3月末，按照三种回报机制统计，使用者付费项目3,671个，投资额3.63万亿元，分别占总项目数和总投资的47.5%和41.3%；政府付费项目2,211个，投资额1.94万亿元，分别占28.6%和22.2%；可行性缺口补助项目1,839个，投资额3.21万亿元，分别占23.8%和36.5%。

　　2016年10月，财政部发布全国PPP综合信息平台项目库季报第4期显示，政府付费类和可行性缺口补助类项目的比重略有提高。

　　按照三种回报机制统计，使用者付费项目4,518个，投资额5.1万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的43%和35%；政府付费项目3,214个，投资额4.3万亿元，分别占31%和24%；可行性缺口补助项目2,739个，投资额3万亿元，分别占26%和41%。

　　与6月末相比，使用者付费、政府付费和可行性缺口补助的新增项目分别为203个、471个、512个，新增投资额分别为1.07万亿元、1,692亿元、6,254亿元。政府付费类和可行性缺口补助类项目的比重比6月末增加3个百分点，结合6月末该比重比3月末略有提高可见，需要政府付费和政府补贴的项目比重正逐渐提高。

　　PPP项目投资回报机制如何设定？
　　——以某污水处理厂BOT项目尽职调查为例

　　项目简介

　　某污水处理厂BOT项目位于沿海某省份的石墨新材料产业集聚区。随着该产业集聚区内石墨企业数量增多、规模扩大，污水排放量也日益增大。

　　为解决该区域企业排污问题，2014年12月，该地人民政府批复同意建设该污水处理厂项目，投资估算费用6381.13万元，该项目采用BOT模式。

　　2015年1月，该石墨新材料产业集聚区污水处理厂建设工程BOT建设运营单位发布招标公告称，项目将采用公开招标方式，招标内容主要包括项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等。在招标公示规定的时间内共有4家单位进行投标，经评选，得分最高的某生物环保有限公司中标。

　　依据 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定，该地人民政府被确定为项目的实施机构，具体负责项目的招投标、特许权经营协议的签署、履行。中标的社会资本方成立了项目公司。该地人民政府依据《中标通知书》《授权委托书》和项目公司签订《特许权经营协议》。协议约定的项目投资回报机制为“政府付费”。

　　投资回报机制探讨

　　从《特许权经营协议》的合同设置条款来看，设定的项目回报机制是“政府付费”，即项目的全部收入（成本及收益），是通过政府财政预算安排，每年从财政预算资金中固定支付给项目公司用于日常经营及正常利润的费用。即本项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本。

　　笔者认为，判断该项目是否适用“政府付费”模式，需要对该项目操作模式进行分析。

　　首先，该污水处理厂BOT项目不是非经营性项目，不能主要依靠“政府付费”回收投资成本。从其招标内容来看，包括了项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等，实际上是BOT的展开，应为:DBFOOT（设计—建设—融资—拥有—运营—移交）。

　　其次，本项目若采取政府付费，那么政府付费操作模式仅满足在特许经营协议中约定是不可行的。在本项目中，政府付费模式中的财政补贴资金要履行法定的程序，不能仅仅满足于在特许权经营协议中进行约定，否则，仅有政府承诺给予财政资金补贴，在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现环节存在巨大风险。所以，项目公司应要求该地政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。

　　最后，无论是采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式亦或是采用“政府付费”模式，该污水处理厂BOT项目在项目识别环节都有重大缺失。

　　依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的规定第七条、第八条和第九条的规定可以看出，该污水处理厂BOT项目尚未进行《可行性研究报告》《项目产出说明》《物有所值评价》《财政承受能力论证》《实施方案》文本的编写和报批工作。虽然该项目已经进行过公开招投标程序，但应弥补环节的缺失，补足缺少的关键材料，否则，该项目将成为假PPP项目。

　　笔者认为，该石墨新材料产业集聚园区的排污企业是具有一定的污水处理费用支付能力的，只是支付能力有赖于其经营能力的持续性，但其经营能否持续不可预测，致使污水处理费的收取具有风险性，导致收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，本项目回报机制适用“使用者付费+可行性缺口补助”模式。　（作者单位：北京大成（石家庄）律师事务所）