社会安全网一般泛指政府主导形成的社会安全保障系统。由于涵盖内容非常广泛，没有特定和严密的法律概念，在政策法规的制定中极少使用，较多提到的“社会保障安全网”，它是社会安全网的一个部分。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，把建立多层次的社会保障体系作为建立社会主义市场经济体系的重要组成部分，明确社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

　　2016年3月，李克强总理在全国两会期间表示：织密织牢社会保障安全网。继续提高退休人员基本养老金标准。各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。制定划转部分国有资本充实社保基金办法。开展养 老服务业综合改革试点，推进多种形式的医养结合。落实临时救助、特困人员救助供养等制度。城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%。加快健全城乡社会救助 体系，使困难群众遇急有助、遇困有帮，让社会充满关爱和温暖。

　　定义

　　在发展中国家和经历着社会转型的社会，社会安全网又指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难的群体提供的补偿性的临时救济。从受惠者的角度看，则是从政府处获得最低生活保障的权利。其主要内容包括一系列的国家干预措施，如通过投资于公共工程项目或其他努力创造短期的就业机会，通过对食品或其他服务的价格补贴和社会救助对弱势群体进行收入转移等等。

　　保护网络

　　除了作为政策手段以外，社会安全网指人们在遇到困难时可以依赖的社会保护网络。人们都生活在社会网络之中，当遇到经济困难时，不同的人从不同的来源寻找帮助，每个社会群体都有自己独特的方式应付最困难的状况。在政府为人们提供帮助之前，人们在困难时广泛地依赖家庭成员、亲属、朋友、社区、社会上宗教或非宗教的慈善组织或慈善活动提供的帮助。政府的帮助实际上是最后兜底的事。这就是社会上实际存在的“安全网”。没有它，政府面临的压力会巨大得无法承受。[1]

　　形成背景

　　在20世纪80年代，世界银行提出了其对发展中国家缓解贫困的两大战略：发展劳动密集的外向型经济以创造更多的就业机会，和对贫穷人口的人力资本投资，即对教育和卫生事业投资。这一套策略在中国和东南亚被认为非常成功。世界银行估计在中国有四亿人口由于经济发展脱离了绝对贫困状态。有的研究者指出，按照世界银行“每人每天一美元”的标准，中国城市贫困现象已经消失。但是在世界上其他一些国家，如拉丁美洲、非洲和东欧前社会主义的一些国家，贫困状况不但没有缓解，有些国家甚至有所发展。为此，世界银行调整了战略，提出对缺少能力从经济发展中获益的弱势群体进一步的保护措施。因此，在20世纪90年代初，世界银行提出了安全网策略，与发展劳动密集型外向型经济和对贫穷人口的人力资本投资一起，构成了世界银行针对贫困问题的三项主要的战略。

　　中国的社会安全网

　　四个特点

　　①坚持城乡统筹，加快农村社会保障体系建设，推动中国工业化和城市化发展。

　　②坚持区域统筹，以民为本，建立多层次社会保障体系，满足多层次需求。

　　③坚持政府为主，扩大市场、公民参与社会安全网建设，即坚持公平与效率相结合，避免社会保障水平过高、覆盖面过宽、超过国力负担的局面。中国的社会安全网应该以“基础普惠制”为方向，在考虑扩大覆盖面的同时，也强调社会安全网激励公民就业，促进经济增长的作用。

　　④在中国社会管理体制改革中，社会安全网机制是重要一环，应在加强社会立法的过程中，不断完善和健全社会保障相关法规，提高社会保障的立法水平。[3]

　　目标选择

　　在中国，由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。同时，政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以，经济上具有可行性的政策选择可能是：中国政府选择安全网的策略，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策，以确保实现经济发展的中心目标。

　　行政管理

　　因此，选择社会救助的安全网政策并不能自动地保证上述政策选择能够实现。虽然在理论上，社会救助的安全网政策通过家计调查可以准确地针对贫困群体进行救助。但是，它也失效去了社会保险那样以缴费条件为标准制约支出的机制。在实践中，由于家计调查的成本很高，如果道德制约和其他制约的因素不强，对有劳动能力的人进行无附加条件（除了家计调查条件之外）的现金救助很可能成为另一个城市福利的无底洞，从社会主义计划经济向市场经济过渡的社会对此尤需注意。有的研究者在研究了前苏联和东欧的社会主义国家在经济转型期间的社会政策之后，提出发建立家计调查的社会救助安全网的三项技术条件：第一，对收入水平的了解比较容易，在存在大量的非正式经济和隐性就业的情况下，或雇主愿意协助雇员欺骗国家以骗取待遇的时候，家计调查的社会救助方法就会失效。第二，国家或地区的政府机构有必要的行政能力来管理家计调查的安全网。第三，政府有经济能力提供可以弥补贫困线和实际收入之间的差额。不具备这些条件的情况下实行家计调查的社会救助很可能会达不到制度设计的目标。考虑中国和这些转型中经济在社会现象上的某些相似性，中国采用家计调查的社会救助的安全网政策尤其需要谨慎。

　　帮助

　　其实，中国利用社会救助的方式对最困难的社会群体进行帮助，同时也成功地防止了对国家和社区救助资源滥用的经验。中国对“三无”人员和农村中对“五保”户的保障制度是对最困难的社会群体的制度化的救济，三无和五保制度培育的互助精神、反对依赖性的文化传统和对最困难的群体的具有同情心的干部队伍，都是在中国发展真正的安全网的重要资源。 不过，在最低生活保障制度建立以后，中国社会救助的方法正在经历一个重要的制度转变：即以从受救济者所属的社会类型为标准提供救助，到以受救助者的经济状况为标准提供救助。这一原则性的转变提出了怎样评价过去的以类型为基础的救助原则和救助制度的问题，也提出了新方式的经济可行性、政治可行性和管理可行性等非常具体的问题，亦提出了如何防止道德障碍和欺诈行为的问题。这一原则转变对财政支出的影响，对中华民族长远的道德和文化冲击也需要受到充分的重视。