作为政府采购一线的一名老兵，笔者认为《条例》主要有以下一些亮点或新意：

　　集中采购机构的定位和职能作用进一步清晰

　　《政府采购法》实施以来，关于集中采购机构的职能定位问题，始终是政府采购领域的一个热点和难点问题。集中采购机构是政府采购工作的重要当事人之一，尽管政府采购工作中"周期长、效率低、质次价高"等负面评论时有所闻、挥之不去，但是，十多年来，集中采购机构兢兢业业、负重前行，配合财政监管部门，在推进我国政府采购制度改革中发挥了重要作用，尤其是在公开透明、规范操作和贯彻执行政府采购政策方面，集中采购机构无疑起到了示范和引领作用。

　　为了培育政府采购工作的基本队伍，保障集中采购机构更好地发挥政策执行、专业服务、分工制衡等职能作用，《条例》对集中采购机构的法律定位和职责进行了进一步充实和细化。总体来看，《条例》对集中采购机构的功能定位有"进"、有"退"，"进"大于"退"。

　　"进"的是，在定位上，《条例》第十二条明确了集中采购机构"是代理集中采购项目的执行机构"。尽管在"执行机构"前面还有一个"代理集中采购项目的"限定，但集中采购机构作为采购代理机构的法律属性是上位法所确定的，《条例》作为下位法对此很难突破，值得"点赞"的是，《条例》毕竟以行政法规的形式明确了集中采购机构的执行机构地位。同时，在职能上，《条例》确立了集中采购机构具有"明确采购规程"这一重要职责，赋予了集中采购机构一定意义上的采购规则制定权。当然，集中采购机构所制定的采购规程，前提是必须合法合规，同时，它只能适用于或者说只能用于规范本机构所组织的采购活动。

　　"退"的是，《条例》第三条规定，集中采购目录包括集中采购机构采购项目目录和部门集中采购项目目录，并将集中采购机构采购项目明确限定为"技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目"。《条例》通过对集中采购目录的细化解释，进一步细分了集中采购目录，客观上减小了集中采购机构采购项目的范围，淡化了"集中为主、分散为辅"的既有采购格局，也改变了集中采购本来应当"抓大放小"的发展方向。

　　另外，《条例》第十二条关于集中采购机构的职责规定中明确集中采购机构"应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案"，第十六条则进一步明确代理采购的范围、权限等应由委托代理协议来确定，采购代理机构（包含集中采购机构）不得超越代理权限。在明确集中采购机构的执行机构法律地位的同时，也紧了紧集中采购机构头上的"紧箍咒"。

　　政府采购工程的法律适用及监管职责分工进一步衔接

　　我国《政府采购法》与《招标投标法》两法并行，实践中，两法的冲突主要在于：一是两法关于"工程"的范围界定有所不同。根据《政府采购法》第二条关于货物、工程、服务的分别界定，工程"是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。"而根据《招标投标法》第三条关于必须进行招标的工程建设项目范围的规定，"下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。"即对"工程"不仅没有"建筑物和构筑物"这一限定，而且除了工程建设项目施工之外，还包括项目的勘察、设计、施工、监理服务以及与工程建设有关的重要设备、材料等货物。

　　二是两法关于"工程"采购的法律适用的规定不够清晰。《政府采购法》第四条虽然明确了"政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法"，但是，对于不进行招标投标的政府采购工程适用什么法律却没有作出规定，并且第三十、三十一和三十二条关于竞争性谈判等非招标采购方式的适用情形也仅包括货物或服务，而没有提及工程。

　　三是两法关于政府采购工程的行政监管体制、采购运作机制等有所差异。

　　针对实践中存在的这些问题，《条例》与《招标投标法》及其实施条例进一步衔接，避免政府采购工程采购实施及监管中发生冲突。

　　一是界定了政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务的具体范围。在政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务范围的界定上，《条例》第七条第二款采用了与《招标投标法实施条例》第二条第二款完全相同的表述："前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。"

　　二是明确了政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务采购的法律适用。《条例》第七条第一款规定，"政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例；采用招标以外的方式采购的，适用政府采购法及本条例。"《条例》第二十五条进一步规定，"政府采购工程依法不进行招标的，应当按照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。"

　　需要强调的是，这里所提到的法律适用，无论是适用招标投标法及其实施条例，还是适用政府采购法及其实施条例，适用的不仅仅是采购方式及采购的程序性规定，而且也包括适用相应法律体系所确立的采购执行操作模式、监管机制、供应商救济机制、法律责任等。例如，某人防工程大修改造项目（政府采购工程项目），假如其采用招标方式进行采购，则应适用招标投标法及其实施条例：不具备自行组织招标能力的采购人应当委托具有工程招标代理资质的中介机构代理招标；招投标活动由建设行政主管部门负责监管；供应商对招投标活动的投诉由建设行政主管部门负责受理；等等。假如该项目因涉及国家安全、国家秘密依法不进行招标，则应适用政府采购法及其实施条例：根据集中采购目录情况，采购人可以自行组织采购，或者委托集中采购机构或其他采购代理机构代理采购；应当采用竞争性谈判或单一来源采购方式进行采购；采购活动由财政部门负责监管；供应商对采购活动的投诉由财政部门负责受理；等等。

　　三是厘清了政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务采购的行政监管职责分工。如上所述，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务进行招标的，招标投标活动由有关工程招标投标行业主管部门负责监管；不进行招标的，采购活动由财政部门负责监管。另外，根据《条例》第七条第三款以及《招标投标法实施条例》第四条第三款规定，所有政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，无论进行招标还是不进行招标，均须执行政府采购政策，政府采购政策的执行情况全部由财政部门负责监督。

　　四是在一些具体的采购规则上两法进一步协调一致。包括：第一，关于招标文件澄清或修改的时间要求，两法的实施条例均规定，采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。相对于以前《招标投标法》第二十三条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条的规定，凡是对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改，均应当在招标文件要求的投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，显然，两法实施条例的这一规定在提高采购效率和可操作性方面均有了较大进步。第二，关于投标保证金的收取额度，两法的实施条例均规定不得超过采购项目预算金额的2%。第三，关于履约保证金的收取额度，两法的实施条例均规定不得超过合同金额的10%。不过，关于招标文件的提供期限，《政府采购法实施条例》规定的是不得少于5个工作日，而《招标投标法实施条例》规定的则是不得少于5日，二者有所区别，实践中需要注意这一差异。

　　集中采购与分散采购的概念和边界更为清晰

　　根据我国《政府采购法》第七条和第十八条规定，政府采购分为集中采购和分散采购，纳入集中采购目录的项目应当实行集中采购，集中采购目录以外且达到政府采购限额标准以上的项目实行分散采购。而集中采购目录内项目又包括集中采购机构的采购、部门集中采购和单位自行采购。这么多关于政府采购组织实施形式的法律概念，不仅概念复杂，不便于理解和实践操作，而且逻辑上也不甚清晰。

　　《条例》在不违背法律本意的前提下对此进行了微调，将单位自行采购归入到分散采购之中。《条例》第三条通过对集中采购目录进行细化解释，明确集中采购目录只包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。第四条则对集中采购和分散采购的概念进行进一步界定，即集中采购是指采购人将集中采购目录以内的货物、工程和服务项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购；分散采购是指采购人将采购限额标准以上集中采购目录以外的货物、工程和服务项目自行采购或者委托采购代理机构采购。从而使得集中采购机构采购、部门集中采购、分散采购这三个概念的内涵和外延都更为清晰，也更具有可操作性。

　　政府采购管理链条前伸后延，突出了采购需求和履约验收管理

　　由于我国《政府采购法》立法主要是借鉴联合国国际贸易法委员会《货物工程和服务采购示范法》，而且法律出台的一个重要背景是预防腐败，因此，我国《政府采购法》过多强调市场充分竞争和采购程序限定，而且对采购流程管理的重点也只在于从采购信息发布到采购结果公告这一阶段，对采购流程前段的采购需求制定环节和后段的履约验收环节，法律规制则较为薄弱。这导致目前采购实践中，少数采购人、采购代理机构往往通过操控采购需求（采购需求暗中设卡甚至针对特定供应商或特定产品量身定做）、签订"阴阳合同"或虚假验收（合同内容与采购内容或实际履约结果不一致）等手段，达到让内定供应商中标或者虚假采购等目的。

　　通过对媒体报道的一些典型案例的深度调查发现，关于"豪华采购"、"黑心采购"等政府采购领域的突出问题，问题的根源往往并不在于采购阶段，而是在于前期的采购需求制定以及后期的履约验收环节。为此，《条例》向两头延伸了政府采购的管理链条，突出了采购需求和履约验收管理，将政府采购执行操作及监督管理的重心由采购过程的程序控制调整到采购绩效的管理上来，体现了财政部副部长刘昆在2013全国政府采购工作会议上所明确的、政府采购要从程序导向型向结果导向型转变的发展方向。

　　《条例》第十一条明确了采购人科学合理确定采购需求的责任。第十五条规定了确定采购需求的具体要求，即采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。通过事先引入公众监督等有效措施，强化制约，保障采购需求的合法、合规和合理性。

　　第四十五条提出了履约验收的细化要求，明确采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。为了强化履约验收的监督，彻底遏制"黑心采购"、虚假采购等丑恶现象，《条例》第四十五条本来还有一项更为有效的制约措施："采用招标方式采购的，验收时应当邀请参加本项目采购活动的其他供应商参与，参与验收的供应商意见作为验收书的组成部分的参考材料。"遗憾的是，由于种种原因，该项措施最终未能成为法律条文。

　　多管齐下提高透明度，增进政府采购公信力

　　"阳光是最好的防腐剂"。为了回应社会关切，以公开促进公平、公正，《条例》在提高政府采购透明度上可谓不遗余力。这也是《条例》最大的一个亮点。相对于《政府采购法》，《条例》在提高透明度方面增加了许多新的规定：

　　一是项目采购信息必须公开。政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布（第八条）。

　　二是项目采购预算必须公开。采购项目预算金额应当在采购文件中列明（第三十条）。

　　三是单一来源采购应当事先进行公示。采用单一来源采购的，应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示（第三十八条）。

　　四是项目中标、成交结果明细及采购文件必须公开。中标、成交供应商确定后，采购人或者采购代理机构应当在指定媒体上公告中标、成交结果。公告内容包括招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书、采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，评审专家名单（第四十三条）。

　　五是项目采购合同必须公开。采购人与中标、成交供应商签订政府采购合同，应当将政府采购合同在指定的媒体上公告（第五十条）。

　　六是投诉处理结果必须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告（第五十八条）。

　　其中，单一来源采购公示、中标或成交结果明细及采购文件公开、投诉处理结果公开是在《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等财政部部门规章中已经探索实践并证明行之有效的；而非公开招标采购项目的采购信息公开、采购预算公开、尤其是采购合同公开，则完全是《条例》的创新性规定。

　　"采"、"用"双方相互制衡机制进一步完善

　　为了有效解决以往长期分散采购体制中因权力过分集中而导致的权力滥用问题，《政府采购法》构建了多层次的分权制衡制度体系，包括微观层面的集采机构内部采购经办、合同审核、履约验收三权相分离制度，中观层面的采购组织权、评审权、定标权三权相分离制度，宏观层面的"管"、"采"、"用"三权相分离制度，等等。

　　十多年的实践表明，这种分权式的制度设计，在保障政府采购规范运作尤其是防范廉政风险方面发挥了巨大作用。不过，就"采"、"用"分离制度来说，对于一般的社会代理机构，由于采购人与社会代理机构之间是委托代理关系，而社会代理机构又面临着巨大的市场竞争压力，因此，实践中，社会代理机构对采购人的制约作用往往难以体现。对于集中采购机构，由于它是政府设立的专业机构，又有法定强制委托的保障，有些时候则是采购人对其感到无可奈何。

　　针对这一问题，《条例》专门增加了一项新的制度规定，以落实和强化"采"、"用"制衡的实效，即第六十一条："采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容的，或者发现采购人有其他违法行为的，应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的同级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。"

　　贯彻深化改革要求，充实政府购买服务的具体规则

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，多处提到要推广政府购买服务。2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就推进政府向社会力量购买服务作出专门部署。政府购买服务工作已经成为现阶段深化改革的一项重点工作任务。为贯彻落实党中央、国务院有关要求， 推进政府购买服务工作，《条例》进一步充实完善了政府购买服务的相关规定：

　　一是明晰政府购买服务的概念，第二条按照服务受益对象将政府采购服务项目细分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务两类。

　　二是对公共服务项目的采购需求制定和履约验收提出了更高要求，第十五条规定采购人应当就公共服务项目的采购需求征求社会公众的意见，第四十五条规定公共服务项目验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

　　三是做好政府购买服务与事业单位分类改革、行业协会商会脱钩等相关改革的政策衔接，第二十七条规定公共服务项目有特殊要求可以适用单一来源采购方式。

　　完善法律责任，维护法律的严肃性

　　缺乏责任约束的法律容易沦为一纸空文。相对于《政府采购法》，《条例》在细化、完善法律责任方面有了极大的进步。除了对《政府采购法》所规定的相关法律责任做进一步细化，如明确各种罚款情形的具体罚款数额外，《条例》在完善法律责任方面主要有以下建树：

　　一是对《政府采购法》法律条文中有强制性、禁止性规定而缺失相应的法律责任的情形，《条例》补充设定了相应的法律责任。例如：采购人以化整为零或者以其他任何方式规避公开招标，未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，合同履行中追加采购金额超过原合同采购金额10%，擅自变更、中止或者终止政府采购合同，未在规定时间将合同副本报同级财政部门和有关部门备案；采购人或采购代理机构不按法定采购方式实施采购，非法干预采购评审活动，逾期不答复供应商的询问或质疑；集中采购机构从事营利活动，内部监督管理制度不健全或者对应当分设、分离的岗位、人员未分设、分离；采购人员及相关人员明知与供应商有利害关系而不依法回避；等等。

　　二是针对政府采购实践中一些易发、多发的违法行为，《条例》专门增加了相应的义务性、禁止性规定，并为此设定了法律责任。例如：采购人未按照规定在评审委员会推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商，采购非本国货物或者服务未按照规定报财政部门审核，未按照规定公告政府采购合同；采购人或采购代理机构未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息，未按照规定执行政府采购政策，未依法在政府采购评审专家库中抽取专家，通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，未按照规定组织履约验收；集中采购机构将集中采购项目转委托其他采购代理机构；供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同，转包合同，提供假冒伪劣产品，捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉；等等。

　　三是专门界定了政府采购当事人之间恶意串通的法定情形，并为此设定了法律责任。在政府采购实践中，采购人、采购代理机构、供应商之间相互恶意串通，操纵采购的现象时有发生，"陪标"、"围标"、"串标"、"明招暗定"等一系列乱象，都是有关政府采购当事人之间相互串通的结果。政府采购严肃的法律行为、严密的采购程序因此而变成了集体"演戏"、走过场，老百姓对此深恶痛绝，社会观感极为恶劣。为此，《条例》第七十五条专门对什么属于恶意串通进行了法律界定。鉴于实践中政府采购当事人恶意串通的具体表现形式五花八门、不胜枚举，《条例》采用了具体列举加"兜底条款"的形式来界定恶意串通。即首先总结了实践中常见的六类具体串通情形，例如供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的投标情况，并修改其投标文件，供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件等；同时，以"供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为"这一概括性表述加以兜底。

　　四是针对实践中危害较大的评审专家违法评审现象，专门对评审专家设定了法律责任。在政府采购实践中，因少数专家在评审活动中的不法行为而导致的对政府采购公信力的破坏、对社会公平正义的损害十分严重。《政府采购法》将政府采购活动中最核心的决策权赋予了评审专家，但其第八章"法律责任"针对所有政府采购当事人（采购人、集中采购机构、采购代理机构、供应商）、采购工作人员以及政府采购监管部门均设定了法律责任，而唯独没有对评审专家设定法律责任。《条例》第七十五条总结列举了实践中常见的四类评审专家违法情形，即评审专家未按照采购文件规定的评审标准审慎评审、收受采购人、采购代理机构或者供应商贿赂或者获取其他不正当利益、明知与供应商存在利害关系而未自行回避以及泄露评审文件、评审情况或者评审过程中知悉的商业秘密，设定了相应的法律责任，填补了这一重大法律空白。