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PPP进入林业领域优先资金支持—

两部委林业PPP《指导意见》解读

作者：余文恭、门继业发布于：2016-12-06 14:51:43 来源：PPP知乎

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　　作者简介：上海段和段律师事务所余文恭门继业

　　题记
　　伴随商采的全面停止和国储林制度的出台，政策对林业金融支持再度加码、林业建设PPP模式的机会已经显现。

　　日前，发改委联合林业局发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（以下简称指导意见），明确在国家储备林建设等5大重点领域实施PPP模式。自十三五规划对全面停止天然林商业性采伐作出部署后，实施国家储备林制度，提升人工林资源价值，满足国内需求已经成为林业发展的重要目标之一。以PPP模式投资林业建设的机会已经显现，我们对两部委最新意见进行了全文解读，并对与此相关的政策法规进行了梳理。

　　一、《指导意见》重点解读

　　林业PPP
　　项目管理

　　1. 项目储备

　　发改应会同林业主管部门，对林业PPP项目作总体谋划，建立本地区林业PPP项目库，统一纳入国家发改委传统基础设施PPP项目库。

　　2. 实施机构与出资人代表

　　由当地政府林业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构；地方政府采用资本金注入方式投资林业PPP项目的应明确政府出资人代表

　　3. PPP项目实施方案编制与审核

　　A：实行审批制的政府投资项目，林业PPP项目实施方案可在可行性研究报告编写专章，并结合可行性研究报告审批一并审查。

　　B：实行核准制或备案制的企业投资项目，要单独编制实施方案。

　　4. PPP项目融资及建设

　　融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应提供融资担保，未完成按违约纠纷处理；

　　工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。

　　林业PPP
　　政策扶持

　　1. 保障社会资本合法权益

　　林业投资优先考虑社会资本参与，与政府享有同等投资政策待遇，不另设附加条件；可依法转让、转租、抵押其相关权益；

　　2. 政府扶持

　　综合运用金融、税收降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。鼓励社会资本在贫困地区、革命老区投资。

　　3. 金融支持

　　A：开发性、政策性贷款支持

　　B：社保基金、保险基金支持

　　C：以信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具，搭建投融资平台。

　　D：鼓励发起区域性林业绿色发展基金，支持地方林业生态保护和产业发展。

　　4. 深化林业改革

　　推进集体林地三权分置，建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障林权有序流转。

　　5. 完善土地政策

　　社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

　　二、全文解读

　　国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见
　　发改农经[2016]2455号

　　各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、林业厅（局）：

　　林业是重要的公益事业和基础产业，承担着生态产品供给和生态服务的重要任务。运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设，有利于创新林业投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，促进投资主体多元化；有利于转变政府职能，提高林业项目建设管理水平，加快林业供给侧结构性改革；有利于深化国有林区、国有林场改革，完善集体林权制度，加快林区经济转型发展。根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），以及国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）、《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资[2016]2231号）等有关文件要求，现就运用政府和社会资本合作模式推进林业建设提出如下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足林业发展实际，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设，为广大人民群众提供优质高效的林业生态产品和服务，不断提升林业现代化水平。

　　（二）基本原则

　　——坚持政府组织，诚信守约。转变政府职能，集中力量做好政策制定、项目审核、指导服务和监督管理等工作，并根据国家有关规定，公开择优选择社会资本开展项目建设和管理。要在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，保证合作双方的合法权益。项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

　　——坚持因地制宜，创新模式。在保护好自然生态系统的前提下，根据本地区林业发展实际，遴选前期工作成熟、具有长远盈利预期、较大规模的林业项目，通过授予特许经营权、给予投资补助、政府购买服务等稳定社会资本收益预期，开展社会资本参与林业建设合作试点。在总结试点经验基础上，形成可复制、可推广的经验模式，为向全国推广提供借鉴。

　　——坚持公开透明，规范运行。按照国家相关规定组织项目论证、选择合作伙伴，制定和履行各类项目合同，组织绩效评价，完善相关制度设计，营造良好政策环境，接受各方监督，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

　　二、重点实施领域

　　（一）林业重大生态工程。鼓励社会资本参与天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等林业重大生态工程建设，以生产绿色生态林产品为导向，通过植树造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化综合治理等多种措施，积极培育混交林，发展木本油料、特色经济林和林下经济，加快建成一批规范化生产基地，有效盘活森林资源等多种生态资产。

　　（二）国家储备林建设。鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，着力培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。

　　（三）林区基础设施建设。鼓励社会资本参与国有林区和国有林场的交通、教育、医疗卫生、供水供电、垃圾及污水处理等基础设施建设，鼓励社会资本参与兼并重组，充分发挥国有林区和国有林场各类自然资源和人力资源优势，通过规模化经营、市场化运作，推进林区经济转型发展。

　　（四）林业保护设施建设。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，鼓励社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等园区保护站（点）、宣传教育设施，交通和旅游服务设施建设，采取使用权入股、联营、租赁等多种形式参与保护地的经营活动，提高保护和管理水平，为社会提供更好的生态服务。

　　（五）野生动植物保护及利用。鼓励社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业，探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区，在政府监管下发展民间自然保护小区（地）。鼓励社会资本参与野生动物园、野生植物园的建设、运营和管理，增强生态保护宣传、科普、教育等功能。

　　三、规范项目管理

　　（一）加强项目储备。各地发展改革部门要会同林业主管部门，根据林业发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好林业PPP项目的总体谋划，明确建设目标、重点任务、实施步骤。要在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立和完善本地区林业PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

　　（二）确定实施机构和政府出资人代表。林业PPP项目应根据项目性质和行业特点，由当地政府林业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资林业PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

　　（三）PPP项目实施方案编制与审核。林业PPP项目应由实施机构组织编制实施方案。实行审批制的政府投资项目，林业PPP项目实施方案可在可行性研究报告编写专章，并结合可行性研究报告审批一并审查。

　　实行核准制或备案制的企业投资项目，要单独编制实施方案，并在项目核准或备案后，依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，以及引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。

　　（四）项目融资及建设。林业PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应提供融资担保。项目公司或社会资本方未按照合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。林业PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。

　　（五）落实监管责任。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目融资及建设责任进行监督。发展改革和林业部门要加强沟通协调，督促社会资本完善法人治理结构和管理制度，认真履行投资经营权利义务，并由项目实施机构根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，加强项目运行有效监管，及时发现存在的问题，制订应对措施，保证项目实施效果。

　　四、完善扶持政策

　　（一）保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。社会资本投资建设或运营管理的项目，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件；可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。

　　（二）加大政府扶持。允许社会资本投资建设或运营管理的项目，统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目，中央和地方政府投资要积极支持引入社会资本的项目。对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。鼓励社会资本在贫困地区、革命老区通过建立利益联结机制，逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制。

　　（三）创新金融支持。加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业，探索利用信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具，搭建社会资本投资林业的投融资平台。鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性林业绿色发展基金，支持地方林业生态保护和产业发展。

　　（四）深化林业改革。加快推进集体林地三权分置，稳定承包权、放活经营权；改革人工商品林采伐限额管理，放活对集体人工商品林的采伐管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。加快林地、林木流转制度建设，鼓励流转和经营方式创新，建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障林权有序流转。

　　（五）完善土地政策。社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

　　五、抓好组织实施

　　（一）加强组织领导。各地要结合本地区实际情况，抓紧制订鼓励和引导社会资本参与林业建设生态项目的具体实施办法和配套政策措施，组织实施好林业建设PPP项目，确保国家相关政策措施落实。

　　（二）支持探索创新。国家林业局会同国家发展改革委在各地自愿报名的基础上，遴选4-5个省份，每个省份选择1-2个林业PPP项目，优先安排中央预算内投资支持创新工作，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策。同时，鼓励各地开展林业PPP项目创新工作，发挥示范带动作用，争取尽快探索形成一批可复制、可推广的典型经验。

　　（三）积极宣传引导。各地要大力宣传吸引社会资本参与林业建设项目的政策措施，宣传社会资本在促进生态修复、国土绿化，特别是在重大林业工程建设运营方面的积极作用，引导市场预期，为社会资本参与林业建设营造良好的社会环境和舆论氛围。

　　国家发展改革委
　　国家林业局
　　2016年11月21日

　　三、延伸阅读

　　国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见（国办发[2016]83号）2016.11.16

　　1.鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，适度提高林权抵押率，推广“林权抵押＋林权收储＋森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制；

　　2. 探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。

　　3. 加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。

　　4. 鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。

　　5. 各地可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。

　　6. 完善森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化的商品林保险产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。林业主管部门要与保险机构协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。

　　国家林业局、国家开发银行关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知林规发[2016]15号 2016.01.20

　　1. 国家开发银行结合各地林业发展特点及融资需求，为各地林业主管部门和林业企业提供个性化多元化金融服务。